1第一章行政法概述.doc

第一编导论第一章行政法概述第一节行政简单地说,行政法学是关于行政法的学说、理论,而行政法则是关于行政的法,所以,学****行政法以及学****以行政法为研究对象的行政法学,理所当然地首先需要搞清楚什么是行政,明确行政的含义。一、行政要弄清楚什么是行政,可以从不同角度、不同的层面、不同的意义着手。(一)“行政”的词源含义和词典含义“行政”的词源含义就是指“行政”一词在历史上最初含义。早在商、周时代就出现了“行政”一词,其含义指推行国家政令,处理国家事务,即“执掌政务”。古希腊的亚里士多德也使用过“行政”一词。英文和德文的“行政”单词均包含有“执行、管理”的意思。这里说的“行政”的词典含义,主要是指《现代汉语词典》对“行政”的解释。《现代汉语词典》对“行政”是这样解释的:行政是指行使国家权力的(活动);机关、企业、团体等内部的管理工作。由上可以认为:行政就是管理的意思;行政是指所有的社会组织(即机关、企业、团体等)的管理行为,从总的方面可分:国家行政机关的行政;——“公行政”一般社会组织的行政。——“私行政”可是,我们讲的“行政”是行政法或行政法学意义上的行政,或者说,行政法上讲的行政,是国家机构层面上的有权机关代表国家进行管理的行为,其主体主要限于国家行政机关,也包括其他社会公共组织,不包括一般社会组织如机关、企业、团体对内部进行的管理。理论上把前者称为“公行政”,把后者称为“私行政”。(二)“行政”的日常用法另外,我们还要注意“行政”一词在日常生活中的用法,这主要是从词性的角度讲。在社会生活中,“行政”一词人们是在名词和动词的两个方面来使用的:名词意义上的“行政”,是指组织机构、行政单位;动词意义上的“行政”,是指行政活动、管理行为。比如“今天召开行政会议”、“教学方面的工作由行政负责”中的“行政”即是指行政组织(就我国而言,这种用语多出现在某一单位中存在中国共产党组织的情形,负责党务工作的党的基层组织被称为“党委”或“党总支”,负责业务工作的部门被称作“行政”);而“依法行政”这句话中的“行政”则是行为的意思。故此,行政法学者姜明安将行政分为“静态行政”与“动态行政”两种。总的看,“行政”一词主要作动词用,指社会组织的管理行为或管理活动。(三)“行政”在行政法上的含义根据人类社会已有的历史发展进程和客观现实来看,由于代表国家(即以国家名义)对国家范围内的社会事务进行管理的主体很多、管理的领域非常广泛、管理的方式和手段极为复杂、管理的理念也不断变化,当然也由于人类语言自身的局限性,从而导致对“行政”一词的内涵进行揭示显得非常困难;再加上研究者们的观念认识不同、研究角度不同、语言表达能力不同,也使得形成大家一致认同的“行政”定义或定义式的表述是一件不容易的事情。为此,很多著名学者都表达了这样的看法。但是,这并没有阻止人们对“行政”含义进行探索、揭示的前进脚步,人们基于认识世界、“格物致知”的思维本性和国家社会管理的政治需求,极力地从不同路径去分析、界定“行政”的含义。朱新力教材介绍了这一情况。本人倾向于采取如朱新力教材所称的“消极方法”和“积极方法”相结合的方式来揭示“行政”的含义,即:先对“行政”的主要表现形式和重要特征进行描述(此为“消极方法”),然后在此基础上再力求用一句完整的话来准确表述、界定其内涵和本质(此为“积极方法”)。我们认为:首先,行政是一种公共行政意义上的管理活动。它主要是国家权利机关(即行政机关)对国家事务和社会公共事务所进行的管理,这里有三点需要说明:一是行政法上的行政是公共行政,即这种行政所说的管理,是对国家事务和社会事务的管理,国家事务也好,社会事务也好,实际都是公共事务,所以这种管理具有公共性。二是当代社会的行政管理,不完全是管束、制约、限制,很大部分是服务。新的行政观念是:“行政既是管理,同时也是服务,并且管理就包含服务。”由于是服务,因而其手段就不是强制、命令,而是指导、指引、提示、建议、帮助、关照、协商、提供咨询等等柔性、温馨的方式。三是进行行政管理、享有行政职权的主体不仅包括国家行政机关,还包括法律授权的社会公共组织(如公立高等学校、行业协会等)。这就涉及到朱新力教材提到的“形式意义上的行政”和“实质意义上的行政”的问题了。形式意义的行政是从组织方式来界分的,即以行使国家职能的机关为标准来确定何为行政,以及公共行政的活动范围。根据这种界分,行政机关承担国家的行政职能,公共行政指行政机关的活动。而实质意义的行政,实际上是从国家职能来界定的,即以发挥国家公共行政功能为标准来确定何谓行政。凡是能发挥行政职能、行使行政权的活动,无论是行政机关实施的,还是非行政机关作出的,均归入公共行政行为。其次,行政是一种有别于立法、司法而由行政机关进行的公共管理活动。对此,我们可以从以下几方面来理解:其一,行政法上的行政是近