完善省以下欠发达地区财政体制的思考.doc

完善省以下欠发达地区财政体制的思考.doc:..完善省以下欠发达地区财政体制的思考财政的本质是一种分配关系,财政体制是国家在中央和地方以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项基本制度。近20年来,我国财政管理体制进行了1980年的“分灶吃饭”体制、1988年的包干体制、1994年的分税制体制三次重大改革。省以下分税制财政体制从1994年开始实施以来,对建立收支稳定增长机制规范政府间财政分配关系,增加对中央的贡献份额、促进地方产业结构调整和资源优化配置等起到积极作用。如浙江省对欠发达县市实行“两保两挂”财政体制,以其独特的激励与约束并举的机制在几年的运作中收到实效。但随着市场经济体制向纵深发展,现行省以下财政管理体制运行中也存在着一些困难和问题,地区间财力差异进一步扩大,影响了财政管理的整体效率。本文仅就完善省对欠发达地区财政管理体制作些探讨。一、现行体制下欠发达地区财政经济面临的问题欠发达地区由于受地理的、历史的、主观的、客观的因素影响,发展滞后,基础较差,经济相对落后,在现行体制激励下收入的稳定增长并未能从根本上缓解财政困难财政收入总量少,比重小,财政收支矛盾仍十分突出,财政仍然是“吃饭财政”,在构建新型公共财政体制过程中还存在许多突出的问题。(一) 现行财政体制下地区间财力差异进一步扩大。欠发达地区财政收入总量小,与发达地区的差距不断扩大。以浙江省为例,XX年,财政总收入排名前3位的杭州、宁波、温州3市的财政总收入亿元,占全省财政总收入的%,与1995年的比重%相比,提高了个百分点,7年的平均增幅为%.而排名后3位的丽水、衢州、舟山3市财政总收入亿元,占全省财政总收入的%,与1995年的比重%相比,却下降了个百分点,7年的平均增幅为%,欠发达地区财政收入增长明显缓慢。其中丽水市XX年的财政总收入亿元,比1995年增长了倍,地方财政收入亿元,比1995年增长了倍,但财政总收入、地方财政收入占全省的比重分别为%、%,与1995年的%、%相比,大体相当,财政总收入的比重还略有下降,财政总收入绝对额在11个地级市中居第9位。(二) 欠发达地区财力基础薄弱,历史负债多,财政难以满足公共服务需要。分税制改革以后,中央加大力度,加强财政税收法制建设,努力提高中央财政的“两个比重”,导致地方可调控能力减弱,特别是欠发达地区财政更加困难,缺乏最低限度的公共支出保障。在现行财政体制的激励下,丽水依托体制的动力,1995年至XX年,地方财政收入以年均%的幅度增长,连续8年基本实现了当年财政收支平衡,并消化了部分历史赤字。但财政仍难以满足公共服务需要:一是人均收支水平非常低。XX年全市人均地方财政收入为490元,人均支出为1198元,分别为全省人均收、支水平的41%和75%,财政仍然是“吃饭财政”。二是基础设施特别是教育、城市道路、文化设施等公共产品投入严重不足。撤地设市后,丽水市区在“十五”规划中仅市政基础设施投入就需亿元,年均达亿元,而丽水目前财政只是“吃饭财政”。三是历史负债对财政造成巨大压力。在“吃饭财政”下公共基础设施的投入只能靠融资。至XX年底,全市地方政府负债余额为亿元,是当年地方财政收入的倍,市本级政府负债余额亿元,地方财政难以满足公共服务需要。(三)财权事权划分不清,财政收支责任不对等。建国以来,我国预算管理体制一直围绕集权和分权进行着各级政府间财力分配格局的调整,有时侧重集中,有时侧重分散,未能形成一个合理有效的分配格局。而且我国目前的政治体制和经济体制决定了上级政府对下级政府具有绝对权威,而下级政府对上级政府没有任何约束力,结果在需要共同分担公共责任时,往往上级政府将公共责任层层下移,如国防、农村义务教育、公共社保等纯公共产品及中央与地方有交叉的跨地区性公共服务和基础设施建设等理应由中央或省级政府负担的支出在下移。目前的财政体制则由上级政府单方面决定,上级政府存在自我扩大财权的便利,下级政府居于被动地位,事实上市县级政府是政策的最终执行者,一方面承担了庞大的事权,另一方面上级出政策规定用途的地方支出过多,如有关法律和法规规定地方对于农业、教育、科技、计划生育、扶贫等支出增长,必须达到某个水平。欠发达地区在承担着上述支出外还承担着比发达地区更多的公共基础建设、公共社保、公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务,历史欠帐较多,任务繁重,矛盾错综复杂,庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。(四)转移支付不科学、不规范。由于新税制保留了旧体制的基数,目前转移支付大多使用基数法,而不是因素法,省级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度,只能对欠发达地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法,缓解财政运行