漫谈近代以来乡村基层组织的演变逻辑.doc

(华中科技大学中国乡村治理研究中心湖北武汉430074赵晓峰)内容摘要:中国的近代史是充满着屈辱与抗争的历史。为了实现民族国家的崛起,自清末新政以来,中国的历任执政者先后都掀起了国家政权建设的热潮。国家政权建设首先必须解决的是乡村基层组织的制度建构问题,借此保证国家能够有效地从小农经济剩余中提取国家工业发展所必需的原始积累资本。本文对近代以来不同历史时期的乡村基层组织的特点与运作特征进行了描述性演绎,展示了乡村基层组织在不同体制环境下的生存逻辑与运作逻辑,并在文章的最后讨论了国家政权建设的历史使命与乡村基层组织的变革问题。关键词:国家政权建设乡村基层组织演变逻辑鉴于鸦片战争以来的历史教训,中国社会各界的仁人志士在十九世纪中后期就纷纷开始寻找强国富民的有效路径。迫于严峻的国内外形势以及现实压力,从二十世纪初期的清末新政开始,中国历任执政者就展开了延续一百余年的国家政权建设的尝试,以求实现民族国家的崛起。虽然传统中国是一个有着五千年农耕文明的农业国家,在世界历史上曾经长期处于领先地位,但是在以工业革命为先声的现代国家的建构过程中,却逐渐走向衰落。在半封建、半殖民地背景下展开的民族国家的崛起必然要以完成国家工业化的现代化进程为目标,而鉴于中国现代工业基础薄弱,建设资金缺乏的现状,国家就不得不从农业中提取剩余来支持工业的发展。为了能够有效地从农业中提取有限的剩余,从晚清政府肇始,国家政权就开始逐渐渗透到乡村社区。但是,传统中国农民是一个以家户为生产经营单位的典型的原子化式小农,这就注定国家从数以亿计的农户那里提取剩余必定是一项艰难而又费力的工作,必须解决诸多的制度设计和技术操作难题。因此,针对乡村基层组织的制度设计及其功能承担问题也就必然进入执政者的视野。在国家政权建设的背景下,中国政治先后经历了三次政权更替,分别是清政府、民国政府和中华人民共和国。在不同的执政时期,执政者面临着卓然不同的国内外发展环境,却始终追求着同样的目标,在具体的基层组织操作层面,为了与千百万的小农打交道,展开了形式不同但功能类似的制度创新尝试。一、政权内卷与赢利型经纪的盛行在传统中国社会的政治格局中有两个不同的部分,其上层是中央政府,并设置了一个自上而下的官僚体系,其底层是地方性的管制单位,由族长、乡绅或地方名流掌握(王先明,1997)。一方面是自上而下的皇权,另一方面是自下而上的绅权和族权,二者平行运作,互相作用,形成了“皇帝无为而天下治”的乡村治理模式,塑造出一个形象而又独特的描述传统中国政治运作逻辑的“双轨政治”模型(费孝通,1988)。通过在国家与民众之间设置一个特殊的自治性的基于地缘和血缘关系而建立起来的宗族性组织,即使“皇权不下县”,国家也能在乡村社区实现低成本的社会控制。在有限的小农剩余不能支撑庞大的官僚体制运作成本的情况下,国家选择扶持地方乡绅充当治理乡村社会的“马前足”的策略无疑是得当的,对维持中国社会整体的长期稳定发挥了巨大的作用。进入近代史以后,世界发生了翻天覆地的变化。20世纪前半期的乡村中国有两个巨大的历史进程值得注意,它们使这一时期的中国有别于前一任何时代:第一,由于西方入侵的影响,经济方面发生了一系列的变化;第二,国家竭尽全力,企图加深并加强其对乡村社会的控制(杜赞奇,2004)。在经济方面,中国小农经济开始卷入世界资本主义体系,不得不忍受国内外资本的盘剥,加快了小农生产者的破产(费孝通,2001),但并没有改变小农经济的本质(黄宗智,2000)。在政治方面,执政者也掀起了改革的浪潮以缓解社会矛盾。1908年,清政府颁布《城镇乡地方自治章程》,明确规定城镇与乡为县领导下的基层行政建置,实行地方自治。这一时期,“清政府企图通过正式认可绅士在地方上的控制,把绅士置于地方官员的控制之下(即把他们的职能正式纳入基层的政府部门),以此来巩固他们的统治(费正清,1993)。”三年后,清朝灭亡,中华民国建立。1929年国民政府颁布了《乡镇自治实施法》。不久之后,国民政府开始在“剿匪区”内推行保甲制度。保甲体制逐渐替代了原来的乡镇建制。保甲长的主要职责是负责维持保甲内的秩序:具体通过制定保甲规约,编查户口、悬挂门牌以及联保连坐等措施来实现。1941年国民政府公布《乡镇组织暂行条例》后,乡镇体制从此进入乡镇自治和保甲体制相融合的时期。20世纪的国家政权建设认为将地方行政机构正规化是巩固国家政权的有效办法,它有利于使下层政权与中央保持一致(杜赞奇,2004)。问题是如何才能确保官僚机构的下层能够服从上层的任务安排。清政府、国民党政府的政权改革都在努力使县级以下的行政体系正规化,以有效推行国家的政策。乡镇自治体系以及保甲制度无疑是民国政府在不断的实践探索中确立起来的乡村基层组织体系。在这个组织体系中,保长与甲长人选的确立基本上是由乡镇层级的领导任命的,