论地方人大与环保监督.doc

袈袃论地方人大与环保监督芃袈随着中国“跨越式”发展经济,向现代市场经济、法治社会迈进,经济与环境的矛盾日益尖锐,可持续发展战略由于经济实践中片面追求经济效益的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了政府的产生者、权力来源者的人民代表大会及其常务委员会监督政府保护环境的责任与作用。环境问题的产生除与中央政府决策有关外,实践中主要还与地方政府的治理方略有关。日益突出的环境问题要求地方人大必须在此问题上有所作为地监督地方政府,从而以此为契机为全国人大监督各级政府提供实践经验。然而地方人大有成效地监督地方政府保护环境的实践在中国几乎刚刚启动,地方人大的权力来源以及监督地方政府治理环境问题的必要性、可行性、合法性、合理性尚须理论论证,以确保地方人大的监督合法、有效、有序。本文试图对此问题做一初步探讨。羈一、政治制度的设计与“人大”地位芄人类社会是一种有机的组织体,从其产生进入自觉的发展轨道开始,政治家就为如何治理这一组织体而绞尽脑汁地去进行制度的设计和论证,试图将权力运作理性化、制度化,以便既能保证社会的稳定,又能确保人作为人的地位。应当说西方国家在这方面比东方国家成功得多。蚁以中国为代表的东方国家发展出了一种中央集权式的直线性的权力运作机制,权力的行政色彩浓厚,虽然这种直线性权力内部也以分工为基础简单地划分了几个权力部门,但它们从属于某一特殊的真正的权力主体,且彼此之间不可能有效监督。这种权力机制是典型的统治奴役型,它可能具有一定程度的高效、稳定,但权力下的颤颤惊惊的个体无平等自由可言。它造就了中国超稳定的封建社会,但人权在这一体制中没有立足之地。羁西方从亚里士多德开始就提出了城邦国家的权力一分为三的制度设计问题。一直到孟德斯鸠、美国联邦党人那里才最终明确了“三权分立,互相制衡”的法治国宪政原理。这种权力运作机制的设计可以说是服务性管理型,立法、行政、司法三足鼎立,互相平衡牵制。它或许没有统治奴役型权力机制高效,但在法益保护、人权保障方面作用显著。肈近代中国社会在转型过程中,开始吸取西方的三权分立制度,借以重新整合中国数千年来的政治制度。直到今天,我国经重新整合而建构的政治制度有别于上述两类,可以说确有中国特色。作为最高权力机关的“人大”是立法机关,国务院是最高行政机关,最高人民法院、最高人民检察院是最高司法机关,“政协”是统一战线性质的参政、议政机关,但目前尚无宪法性法律对“政协”的法律地位作出规定。表面看来,好象是三权分立,但又不是,因为立法、行政、司法三机关均受中国共产党统一领导。虽然如此,但又与近代中国社会以前的中央集权式的直线性的权力运作机制有明显区别。首先,立法、行政、司法三机关都有较大的相对独立性;其次,行政、司法二机关必须在立法机关所制定的宪法和法律范围内活动;最后,中国宪法司法化机制似乎已经开始启动[1],违宪审查机制也在议论之中,三机关在逐渐具有可诉性和操作性的宪法规范指引下,在中国共产党领导之下,能够实现一定程度的互相监督。蚅三机关中,昔日被戏称为“橡皮图章”的“人大”的作用近年来有较大变化。其作为最高权力机关的法律地位已经较明显地显示了出来。这一变化的原因或许有以下几个方面。首先,中国比较成功的经济改革促进了经济主体的市场意识、主体意识觉醒;其次,法治化