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第一讲:公共管理学的研究对象和内容研究对象:who?研究方法:how?研究范围:area?研究理论:theory?研究趋势:trend?研究准备:prepare?研究计划:plan?一、公共管理涵义20世纪70年代以来,西方国家乃至整个世界发生了根本性的变化,新技术革命和经济全球化的迅猛发展,对社会经济生活产生了深刻的影响,同时,人们对政府及整个公共部门提出了新的要求。传统的、僵化的、等级制的公共行政模式在理论和实践上受到了质疑,新的公共管理也应运而生。公共管理的定义,国内外学术界和政府部门并没有一致看法。从公共管理的内涵来看,有的认为,公共管理的实质内涵是政策分析、财务管理、人力资源管理以及信息管理和外交关系等;有的则认为,公共管理更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果,它适应了分权式管理环境变化的需要,灵活地获得了替代直接管理的可行方案,并在公共部门内部和公共部门之间营造了竞争环境等。在公共管理与公共行政的关系方面,学术界的争论也很大。第一种属“等同论”,美国当代著名行政学家梅戈特认为,两者没有本质区别,其差别只在于行政价值观上,公共行政注重的是效率,而公共管理除效率以外,还注重社会公正和平等。有人认为公共管理在某种意义上是回归了公共行政。瓦尔达尔斯基认为,将行政一词换成了管理一词,实际上是将传统的公共行政学在管理的名目下复活了。第二种属“分支论”,认为公共管理是公共行政的一个分支或部分。奥特等人认为,它(公共管理)是一套实用的方法艺术和科学,适用于公共行政方案的设计与组织重组、政策与管理规划,通过预算制度进行的资源分配、财务管理、人力资源管理以及项目评估与审计。梅雷厄姆等人还认为,公共管理是公共行政下面的一个低层次的技术性、操作性领域,公共管理只是解决公共行政中的管理和技术问题。第三种属“相互竞争论”,认为两者是相互竞争的模式,无论是在词义、理论基础和行为模式上那是不同的,“行政”的职能比“管理”的职能狭窄。中国学者对公共管理的研究处于起步阶段,对其理解也不同。一种认为:。第二种认为:公共管理学是一门研究公共组织(主要是政府)更有效地提供公共物品的学问。还有的认为:公共管理只限于政府工作的狭义管理(狭义的行政管理)。综合学术界的观点,公共管理是指政府及其它公共部门,为了适应社会经济发展和满足公众的要求,对涉及公共利益的各种事务所实施的有效管理,这种管理强调适应外部环境变化,寻求政府与社会力量的互动,走向市场并向私营部门学****注重管理效果与责任、强化政府的社会管理和公共服务职能。二、公共管理的特点1、专业化管理与责任首先对越来越多的管理权限进行分割,让高层管理人员对公共组织进行“积极的、显著的、裁量性的控制”,明确谁是主管、谁承担责任,在此基础上,让部门领导担负起更多的责任。2、实施绩效管理第一,对绩效制定明确的标准并准确评估。“委以责任需要明确描述目标,提高效率需要牢牢盯住目标。”休斯指出:虽然公共部门制定绩效标准进行评估比私营部门要困难,但它还是能够实现,绩效评估不仅“能够预先界定次年预期可达到的产出,还能够将其与本年度的年末实际结果进行比较。第二,重视控制产出。公共部门****惯于寻求本部门所支配的投入最大化,政府尽力控制预算,但对有关项目的实际执行方面的信息了解不多。公共管理强调“需要重视的产出是目标而非过程”,应根据所测定的绩效将资源分配到各个领域。第三,节约利用资源。削减成本的同时将资源配置给那些最有助于实现战赂目标的计划。在投入方面,政府应更多地拥有相关信息,对公共部门的资源需求进行检查,少花钱,多办事。3、借鉴市场机制公共部门在较大程度上存在着效率低下、机构臃肿、缺乏活力等问题,并因此导致财政危机、信任危机等,所以,引入市场机制、向私营企业学****构成了公共管理的重要内容。这包括:公共部门要引入竞争机制,公共事务能够且有必要通过合同招标等市场手段完成,人员雇用及公职人员的报酬要具有与绩效挂钩的弹性。4、建立有限政府现代政府是有限政府而不是全能政府。政府的责任是与“公共”联系在一起的即:行使公共权力,代表公共利益,提供公共服务,维护公共秩序,承担公共责任。这说明政府的责任是有限的,它不可能也不应该包揽过多的公共事务,同时政府的权力也必须受到法律的制约。政府既不能“失职”,也不能“越权”。三、相关概念1、公共利益公共管理的目标是实现公共利益,它是与私人利益相对应的范畴。一是公共利益不是个人利益的叠加,但也不能理解为抽象的范畴。它影响着共同体整体的生存和发展,尽管可能并没有被共同体成员明确地意识到。二是公共利益具有社会共享性。它具有普遍性和共同受益性。2、公共产品公共产品是指非竞争性和非排他性的物品。非竞争