自然保护区资金信托保障机制探析.doc

自然保护区资金信托保障机制探析.doc自然保护区资金信托保障机制探析(摘要〕资金的保障程度决定着自然保护区发展的兴衰成败,应采取切实可行的措施确保充足的资金用丁自然保护区管理中。我国自然保护区资金方面存在的问题包括两方血,就资金投入而言,体现为资金来源渠道单一化,资金数额严重不足,资金补助制度不合理;就资金使用而言,体现为使用效率偏低,欠缺监督管理。口然保护区实行资金信托保障机制具有明显的优势,体现为信托资产的独立性可以保证在实现信托目的的同时能够对资金进行合理再分配,信托融资管理功能方面具有多渠道资金来源,科学的监督管理体系能够确保资金合理高效投入。构建自然保护区资金信托的基本框架包括设立信托基金和实施信托管理两方面,前者包括设立政府基金和社会公益基金,后者包括设立信托管理机构和明确信托管理机构的职责。〔关键词)自然保护区,资金信托,保障机制()A(文章编号)1004-4175(2015)02-0124-05构建自然保护区是保护自然生态系统的重要措施,对于我国生物多样性乃至生态安全的保护具有十分重要的意义。然而,随着我国自然保护区数量和曲积的不断扩大,其问题也不断显现:如自然保护区管理及保护的专业性不足、管理行为与经营行为混同、自然保护区建设与社区发展无法协调Wo追根溯源,我们不难发现资金问题是导致诸多困境的根本原因之一:资金投入不足,使得自然保护区的基础设施及配套设备难以满足保护工作甚至日常管理的需要,更无法保证专业性技术及人才的供应(1为了扩大资金来源,自然保护区需要通过收取使用费(如门票)和开展保护区资源开发利用等经营活动来自筹资金。此外,保障机制的缺失亦使得社会捐助的资金无法得以有效集中运用。即使少数自然保护区得到稳定充足的财政拨款及社会捐助,由于现行立法对于自然保护区资金使用及监督没有相应的规定,大量的资金被不恰当地用于自然保护区的日常管理甚至工作人员福利待遇方血,资金使用欠缺监管,造成有限资金的严重浪费。可见,资金的保障程度决定着自然保护区发展的兴衰成败。一、自然保护区资金方面存在的问题至目前为止,在我国现行立法中,没有涉及规范自然保护区资金使用及监督的相应规定。涉及口然保护区资金来源的法律规定,主要集中于《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)屮的第6条、第2条和第29条三个条款中。《条例》明确了我国自然保护区的建设与管理资金主要来源于地方政府财政拨款,同时允许口然保护区自筹资金、接受国际投资和社会捐助。然而对于中央财政投入、国际投资及社会捐助等渠道,或无规定或规定粗糙,难以具体落实。整体来看,我国自然保护区资金方血存在的问题主要表现为资金投入和资金使用两个方血。(一)。我国自然保护区的资金来源以地方政府财政拨款为主,其他来源为辅。可以说地方政府的经费投入对所在地的自然保护区的管理与保护起着决定性作用。虽然《条例》第6条为自然保护区接受社会捐助和国际投资提供了法律支持,但相关可操作性运行机制的缺失(如组织机构的设立、法律地位、资金管理等均无规定),致使社会捐助和国际投资在自然保护区的资金来源屮所片比例微乎其微,难以形成规模化良性运作,很难成为我国自然保护区有效的资金来源。《条例》第29条虽然允许自然保护区自筹资金,但受到自然保护区分区管理模式限制,可开发利用的自然保护区域较少,自筹资金途径亦无法成为自然保护区资金来源的有效途径,可见口然保护区的资金来源渠道具有单一性。。《条例》第29条虽然允许自然保护区自筹资金,但现实中由于种种条件限制,即使自然保护区以牺牲自然环境为代价,所筹集到的资金数额往往也微不足道。依据《条例》第23条规定,无论是国家级自然保护区还是地方级自然保护区,其建设与管理资金均主要来源于县级以上地方政府的财政安排。然而,由于立法对自然保护区所在地的地方政府无明确指定,致使具体负责自然保护区财政安排的政府不明。由于大多数的自然保护区属丁地方级自然保护区,其经费最终多由行政辖域内的下级政府给予安排。但大多数情况下,地方政府所能投入的财政拨款非常有限,级别与管理责任的错位使得自然保护区的资金依赖于下级政府紧张的财政能力,资金数额不足在所难免。此外,由于国家未对地方政府投入自然保护区的经费预算比例作出规定,加Z大部分自然保护区位于偏远贫困地区,经济水平落后,地方政府投入自然保护区的经费数额很难充沛。3•资金补助制度不合理。《条例》第23条规定:“国家的中央财政对国家级自然保护区给予适当资金补助”。但该条款却未对“适当”程度提供具体的参考标准,致使国家级自然保护区所接收的來自中央财政的资金补助不稳定,国家提供的资金补助在实际中难以充分发挥作用(2〕(P18-20)。同时,这种简单以国家级和地方级区分是否给予资金补助,而不考虑地域环境和经