村委会和村集体经济组织的关系.doc

村委会和村集体经济组织的关系在农村民主管理实践中,村委会和村集体经济组织的关系常常纠结不清,带来了一系列亟待理顺的问题。按照现有的法律规定,村委会和村集体经济组织是两个独立组织。根据《村委会组织法》,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,是中国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。而根据《宪法》和《农业法》等法律,村集体经济组织则是中国农村集体经济制度的主要组织形式。中国农村的基本经济制度是“农村土地集体所有制”和“家庭承包、统分结合的双层经营机制”。农村集体经济组织是农村统分结合双层经营机制中“统”的功能的承担者,大致能够分为乡镇、村和村民小组三级。按照丁关良提供的数据,,其中乡(镇)、、,分别占乡(镇)%、%、%。因此,在村一级,既存在村委会,也存在村级集体经济组织,前者是农村群众的自治组织,后者是具有独立进行经济活动自主权的经济组织,两者之间并不存在行政上的上下级关系。可是现有法律规定在两者职责权限上存在交叉重叠的问题。依据《农业法》,农村集体经济组织的主要职能是做好集体资产的管理工作,使集体资产得到合理利用和有效保护,并确保集体资产的保值增值。农村集体经济组织的集体资产包括:法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等;集体经济组织的财产;集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施;集体所有的其它财产。对此,《村委会组织法》也予以肯定:“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其它合法的权利和利益。”这一规定应当说明确了村委会和农村集体经济组织的关系。可是该法在同一条中又规定:“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村民集体所有的土地和其它财产,教育村民合理利用自然资源、保护和改进生态环境”,从而造成了村委会职权与农村集体经济组织职权的交叉。据此,村委会在集体土地等资产的管理方面,可取代村集体经济组织。不但如此,村委会和村集体经济组织职能交叉的规定在多部法律中都有体现。比如,《土地管理法》第十二条规定,国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。又如,《民法通则》第七十四条规定:集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。按照上述法律规定,能够由村委会实施也能够由村集体经济组织实施的事项,究竟该由谁负责?会不会带来“大家都负责,大家都不负责”的问题?如何防止推诿扯皮的情况?张丽琴指出:一些省(市、自治区)的地方立法中对此问题作了进一步明确,大多认为农村集体经济组织应当独立行使经济管理职权,可是在尚未设立集体经济组织的农村中,由村委会行使相应的权力。如《甘肃省农村集体资产管理条例》规定,农村集体经济组织在遵守国家有关法律、法规的前提下,制定组织《章程》,实行民主管理,依法选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大事项,有独立进行经济活动的自