客滚船现场监督管理分级检查模式之思考.doc

客滚船现场监督管理分级检查模式之思考烟台海事局陈涌昊[前言]我国海域的滚装运输起始于1977年,发展于上世纪90年代中期。1999年已在南海、东海、渤海、黄海的海湾、海峡和岛屿海域形成了一定规模的滚装运输市场和滚装船队。渤黄海滚装船市场是我国滚装船市场中起步最晚,发展较快的市场,从1985年渤海湾开始出现滚装船,此后在市场需求的推动下,客滚运输市场得到了迅猛发展。但是,由于1993年水上客运市场全面开放后,市场准入标准较低,导致大量国外老旧客滚船、低标准客滚船注入客滚船运输市场。与此不相适应的是,许多船公司只重利益不重安全,而国家监察的相关措施也没有同步跟进,终于在上个世纪末导致了一系列海难事故的发生。“”海难后,交通部及地方政府采取果断措施,大力推动渤海湾客滚运输结构调整,淘汰了部分技术状况差的客滚船。作为船舶航行安全主管机关的海事机构,也加强了对客滚船的监督检查,尤其是突出了现场监管的力度,使得渤海湾客滚运输安全状况有了明显改观。本文试以渤海湾客滚船为研究对象,就海事机构对客滚船的现场监督检查进行探讨。一、概述客滚船的现场监督检查可以说是为保障客滚船航行安全而实施的国家监查的终端,是海事管理机构布下的最后一道防线,因此,相比于其他监管手段,现场监管应当处于主体的地位。以烟连航线为例,笔者认为客滚船现场监管共经历了三个发展阶段。第一阶段是从渤海湾出现客滚运输方式起到“大舜”海难发生之前,这一阶段处于客滚运输的蓬勃发展阶段,一票难求的现状促使大量的进口二手客滚船和改造的老旧客滚船涌向市场,超载和超客行为等违法行为时有发生,但国家在法规建设上相对滞后,船舶签证类似于今天的“报备”,现场监管也较为松散,形式大于内容。第二阶段的开始以“大舜”海难的发生为标志。惨重的损失震撼了整个社会,作为船舶安全主管机关的海事部门开始对客滚船的监督管理方式进行了深刻反思,并针对客滚运输的特点艰难探索客滚船有效监管的措施。在此期间交通部不断地以规范性文件的形式进行指导,试探性的监管措施不断出台,现场监管的重要地位开始被确定。第三阶段的开始以《海上滚装船舶安全监督管理规定》(以下简称1号令)的实施为标志,确保船舶适航、划分抗风等级、明确船员任职资格等管理方式变得有法可依,统一的安全监管措施得以推广,客滚船运输的安全性得以大幅提高。从近十年来渤海湾客滚运输发生海上事故的情况来看,前5年(1997-2001)共发生滚装船舶沉没事故4艘次(鲁渤渡2、盛鲁、大舜、通惠),死亡318人,;后5年(2002-2006)共发生滚装船舶沉没事故1艘次(辽旅渡7),死亡0人,。从简单的数据比较可以看出,客滚运输最安全的5年正好与现场监管发展较为成熟的第三阶段相契合,因此可以说,在客滚船运输的规模日益扩大的今天,海事机构有效的现场监管是促使客滚船的事故率和损失直线下降的一个重要原因。二、现场监督检查的范围客滚船现场监管主要是以现场监督检查的方式实现,而现场监督检查是一个笼统的概念,涵盖面很广,笔者试着按法规框架对其进行界定。从目前国内法规来看,能够被引用为客滚船日常监督管理依据的有《海上交通安全法》、《行政许可法》、《船舶签证管理规则》、《海上滚装船舶安全监督管理规定》、《交通行政许可实施程序规定》和《海事行政许可条件规定》等。其中1号令将海事管理机构的监督检查划分为“日常监督检查”和“定期监督检查”。由于定期监督检查特指对客滚船的安全检查,因此本文不予探讨。从法规的立意来分析,笔者认为日常监督检查范围应与现场监督检查范围相重叠。一号令第四十七条规定“海事管理机构应当按照有关规定到港口现场办理滚装客船的出港签证”,第四十八条又对船员资历、载客、安全管理体系、值班规则等方面提出了特殊规定,要求“开航前仍未纠正影响航行安全的,海事管理机构不得为其办理出港签证手续”,由此可知上述项目都属于现场监管的范围。除1号令外,其他法律法规和规章从程序、条件、时限、项目等各个方面对客滚船的现场监督检查做出了规定。笔者根据个人相关的工作经验,将客滚船的现场检查项目划分为以下六项:(一)证书项:包括各类船舶、船检、船员证书等;(二)行政许可文书项:包括安全检查记录簿、载运危险货物滚装船舶的申报和适装许可文书、安全与防污染的应急预案等;(三)报备文书项:包括船长开航前声明、滚装船舶车辆安全装载记录等;(四)设备设施项:包括消防设施随时可用、绑扎和系固情况和泄水孔的状态等;(五)现场控制项:包括车客分流情况、脱险通道是否畅通等;(六)其他:船员值班等。三、存在问题随着社会对安全事故的耐受值越来越低,客滚船安全问题也越来越受到重视。1号令实施以来,客滚船人员伤亡和财产损失已经呈现明显下降的趋势,但还是发生了“辽旅渡7”沉没和长兴岛、英华、辽海、宝华火