（论文）地方政府公债的若干思考.doc

（论文）地方政府公债的若干思考.doc地方政府公债的若干思考一、地方公债的现实需求公债是国家以还本付息为条件而获取的财政收入,[1]是政府进行财政融资、增加财政收入的一种重要形式。根据我国1994年制定的《预算法》第二十八条:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”在这一规定中,首先我们能看到,在我国,公债即政府债券的发行权为中央政府所垄断;其次,我们还能看到,这一财政权力配置格局,其立法考虑或者理由,至少在字面上是出于一种“量入为出”的稳健的理财观念。但是,从近些年的各地的实践来看,公债发行权完全由中央垄断的财政权力安排在经济飞速发展、各地方政府加大建设投入的背景下逐渐显得有些捉襟见肘。从需求的层面来看,无论是各地花样百出通过中间机构发行的“准政府债券”,还是前两年北京市奥运债券的提出和最终流产,都表明过于严格的“量入为出”的财政预算模式与实际的经济建设已经显现出脱节,地方政府在银行银根缩紧与责任扩张的张力之下必然要在融资渠道上力图寻找新的突破口。同时,由于公债发行主体过于单一,也使得中央政府潜在的财政风险相对集也在这一背景之下,修改《预算法》、赋予地方公债发行权的呼声才应运而生。[2]二、地方公债的难题然而,至少在中国这种中央高度集权、地方发展不均衡的特殊国情之下,允许弛方发行公债并不是说说那么简单,其中涉及到非常复杂的理论和制度设计的问题。虽然有批评认为,在中国目前允许特种行业发行行业债券的情况下,不允许财力比这些行业组织高出很多的地方(特别是省级)政府发行公债显得没有道理,[3]但是地方政府债券显然与行业公债具有重大的不同,因为前者触及更加深刻的宪政层面的问题。比如说,中央和地方之间的财政资源如何分配;在财力差异悬殊的情况下,地方与地方之间的形式公平和实质公平如何实现;等等。正如学者所说,我国在宪政和国家治理模式上采取目前这种中央集权的方式未必完全是从所谓的意识形态因素出发的,而是与我国的实际国情关系是非常紧密的。[4]在作者看来,就我国目前的情况而言,关涉地方政府发行公债的一个核心问题是,地方公债的信用基础到底应该建立在什么之上?如果授权地方政府自行发行政府债券,那么对于作为债权人的人民群众来说,他们之所以慷慨解囊把钱借给政府,是出于对木地方政府的信用的信心,还是出于对单一制国家体制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢?换句话,说白了,就是从人民手中借了这么多钱,最终应该由谁来埋单。这一信用机制的问题实际上是授予地方政府发行债券权力后法律上将面临的最大难点。有论者认为,之所以会出现这样的问题,是因为我国中央政府和地方政府之间产权不清的缘故。[5]这虽然确实是一个很重要的原因,但未必能说明全部。事实上,由于我国的特殊国情,无论是中央政府还是地方政府,都必然要以实现人民利益的目的而强调政府的永久存续性,因而不能允许出现政府破产的情况,[6]因此,假设出现地方政府公债到期无力偿付的情况,中央政府不可能不照单全收,但这又很自然地会造成中央政府的巨大财政负担,甚至可能引发财政风险。在这一基础上,根据财政健全主义的基木要求,尽管面临巨大的现实需要,但地方政府发行公债仍是“兹事体大,不可不察”。如果不能在相关配套制度建设上下足功夫,分散公债发行权不但不能分散中央的财政风险,反而可能影响政府的宏观调控能力和信