多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨.docx

多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨.docx多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨摘要:留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施,在近二十年的征地拆迁工作中发挥了积极的作用。但由于留用地提留比例高居不下,地方政府按净用地兑现留用地指标后,用于城市发展平台和基础设施建设的用地所剩无几。在城市外围区,承担着中心城区转出产业、功能和人口的重任,新增建设用地需求巨大,居住用地供给不足,但却存在着大量的留用地低效、闲置使用,供需矛盾突出。同时,留用地政策的种种规定,不可避免地使留用地使用与城市规划发生矛盾,造成留用地无法兑现落地。因此,需要进一步解放思想,探索新型留用地出让、开发的模式,把留用地的潜能给释放出来,以弥补居住用地的需求,并帮助农村集体按城市规划获得长久升值的收益,以达到农村、市场、政府多方共赢。本文以广州市外围区为例,对新型留用地开发模式进行分析,提出优化模式探讨,并提出政策支撑的方向,为土地管理者提供参考。关键词:留用地;开发模式;出让金;物业补偿;外围区中图分类号:C935文献标志码:A文章编号:1009-055X(2015)01-0094-07一、引言留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施,是指国家征收农村集体土地后,按实际征收土地面积的一定比例,另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地,它可以是集体所有的土地,也可以是依法征收为国有土地后返拨给集体使用。早在1993年,广州市珠江新城征地文件中就明确提出了留用地的问题,开创了留用地制度的先河。1995年,杭州市提出了留用地建设标准厂房的思路,大规模制度化建设走在全国前列。近20年来,广东、浙江、江苏、上海、福建、湖南、河北等省份均实施了留用地制度,并进行广泛的探索和创新。在留用地政策方面,学者们做了大量的研究:以广州刘卫为代表,站在政府土地收益和城市开发建设载体的角度,认为留用地制度造成土地收益大量流失,并成为城市规划实施的绊脚石,建议取消留用地政策[1];以深圳刘永红、王卫城为代表,站在城市规划实施的角度分析留用地带来的规划问题,提倡加大货币补偿力度、减少实物补偿规模,并建立留用地安排与违法建设用地处理联动机制,即以留用地指标抵扣违法建设用地面积[2];以人民大学张占录为代表,站在保障农民利益的角度,认为只要符合城市规划,没必要强制性规定留用地不得用于商品房开发用途,让农民最大限度地分享土地增值收益[3];有更多的学者,以杭州、广州为例,在留用地规模、指标管理、规划选址、开发方向、产权管理和项目资金等方面进行了有益的探索实践。[4]然而,上述研究始终没有解决城市、农村建设用地需求矛盾带来的历史欠账过多的问题,没有解决城市建设用地不足而农村留用地闲置、低效使用的矛盾问题,没用解决留用地如何适应城市规划的问题,没有解决农村集体享受土地收益最大化的问题。基于政府、市场、农村集体多方共赢的目标,本文以广州市外围地区为例,探讨留用地出让开发的新模式。二、留用地政策及传统开发模式(一)广州市的留用地相关政策从1993年珠江新城征地推行留用地政策开始,留用地政策广泛推行。2005年,广东省国土资源厅下发《关于深入开展征地制度改革有关问题通知》规定,可按征地面积的10%-15%比例划留用地给被征地单位作为生产发展用地。2009年,广东省办公厅出台《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》进一步规范留用地安