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关于税务稽查体制的探讨
钱俊文
按照国家税务总局提出的新的征管改革的模式,建立“以纳税申报和优化服务为基础,以计
算机网络为依据,集中征收,重点稽查”的税收征管体制,涉及到相应的管理服务、征收监控、
税务稽查、政策规定等征管制度建设,而这些制度建设的核心间题便是税收法治。法治是建立现
代税收征管体制的制度基础。按照法治的要求,如何构建科学合理的税务稽查体制,既要有利于
规范税务机关的税收执法行为, 防止征管权力的滥用,打击愉逃税行为;又要有利于税务机关快
速有效地实现税收征收,提高征收效率,也就是实现公正与效率目标的相对平衡,在理论和实践
中都有不同的争论。本文试以分权理论人手,就如何求得制度的公正和效率之间的平衡谈一些个
人的想法, 以期抛砖引玉
一
、稽查体制的基本理论
税务稽查是在新的征管模式下构建监督制约机制的核心内容,是以征收、管理、稽查为主要
内容的税收征管权的重要组成部分。所谓税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳
税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。因此,税务稽查一方面是作为税务
机关对纳税人实施税务监督、防止税收流失的最主要的方式和最有力的手段;另一方面是对税务
人员依法履行税收征收权,防止征收权力的滥用,提高税务行政执法水平的重要保障。在新的征
管模式下,征收权处于权力行使的最终环节,是权力行使的目的,是税务机关根据国家税收法
律、政策最终实现对纳税人的税款征收的权力;管理权处于权力行使的起始环节,是税务机关根
据国家税收立法,就涉税问题作出具体性规定, 以落实税收立法的意图和精神的过程;而稽查权
处于中间环节,根据国家税收法律和税收管理的具体规定,监督和保障征收权的依法行使。将税
务机关的税收征管权划分为征收、管理、稽查三部分,并适当分离,相对独立,相互制衡,是构
成新的征管模式的监督制约机制的核心内容这一制度模式的构建,既有理论上的依据,又有实
现的必要性。
建立相对独立的稽查运行机制,是分权制衡理论在税收征管制度上的具体运用。要防止滥用
权力,就必须以权力约束权力。随着我国社会主义法治建设的不断推进,作为法治的核心内容的
分权制衡理论已经广泛运用到公共权力的规范管理领域,权力必须受到制约, 已成为社会共识:
权力运行缺少制约机制,就会失去安全装置,就会失衡、失控,权力的消极作用就会侵犯和吞噬
社会肌体,灾祸就要降临人间。税收征管权,同其他国家行政权力一样,也应受到制约。这是因
为,任何社会形态的国家行政权力,都有两重性:税收征管权这种与经济利益紧密结合在一起的
行政权力,当它被约束在科学的法律范围以内,依法行使时,就能保证税务人员廉洁为政和征收
行为的高效化,有效地实现国家的税收征收职能;当这种权力没有或不受法律约束时,它就会越
出轨道,被随意滥用、物化为征收人员谋取私利的工具。因此,对税收征收权实行制约和监督,
虽有效的手段就是对税收征管权进行横向分权,将同属于税收征管权范围的征收权、管理权、稽
查权适当分离,分别由各自相对独立的机构行使,特别是建立相对独立的稽查体制,形成对税收
征收权的有效监督,才能实现税务机关内部的监督制约机制。这种新的