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第一节政策执行的含义、特点和作用
一、政策执行的含义
什么是政策执行?简而言之,所谓政策执行就是政策方案被采纳以后,政策执行者通过一定的组织形式,运用各种政策资源,经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果,从而使既定的政策目标得以实现的过程。
关于政策执行的理论界定,长期以来学术界形成了行动学派和组织理论学派两大流派,它们分别从两个不同角度和侧面对政策执行进行了描述。
行动学派的主要代表人物查尔斯•奥•琼斯(C jones)认为:“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动,在诸多活动中,要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释就是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令;所谓组织就是指建立政策执行机构,拟定执行的办法,从而实现政策目标;所谓实施就是由执行机关提供例行的服务与设备,支付经费,从而完成议定的政策目标。”¶由此可见,行动学派关注政策作为行动指南的指导性作用,强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。强调政策行动只要坚强有力、行动方法切实可行就可以较为顺利地实现政策目标,合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。
而政策执行的组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用,认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的。没有一定的组织机构作依托,没有一定的组织原则作保证,任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。因此该理论认为,尽管政策执行不力的原因是多方面的,但政策组织问题是其中恒定的关键原因之一。组织理论学派的代表人物J•佛瑞斯特提出:“传统的政策执行规范理论强调政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为,强调依法行政,而基本上不考虑政策执行机关及其人员的审视检定、自省以及前瞻分析的能力和需求。但政策规划者、政策执行机构和人员的预期分析能力,即在危机事件或事态发生之前预感并相应采取适当步骤和程序加以有效对付的能力,实际上是对政策执行成功与否起最关键作用的因素。•”组织理论学派认为,政策能否有效执行,关键在于执行机构的主客观条件,主观上要看能否理解和领会政策,能否具有执行的积极性,客观上要看是否拥有足够的资源,是否拥有足够的执行能力。
事实上,两种关于政策执行的理论观点都各有其道理,它们只不过是从不同角度、不同侧面阐述了政策执行的重要意义。不管是行动学派还是组织理论学派的观点,对我们把握政策执行的基本概念都具有启发作用。
二、政策执行的特征
作为政策过程的一个重要阶段,政策执行不仅表现了政策过程各个阶段所具有的共性,而且还具有其自身的特殊性,具体而言,政策执行主要具有下述几方面的特征:

所谓对象的适用性,简单地说就是指一定的政策只适用于一定的对象。任何政策都必须明确其适用范围。所谓政策对象就是政策作用和影响的对象,它涉及到一定的人和事。政策执行首先应该要弄清楚该项政策的适用对象和范围,否则就不可能达到政策目标,反而还可能闹出笑话,影响到政策的权威性和严肃性,从而削弱政策执行的力度。对于政策对象的理解,有狭义和广义之分。狭义的政策对象只指政策直接作用和影响的对象;而广义的政策对象除了直接政策对象外,还包括与政策执行效果有关联的间接政策对象。在执行政策的过程中,执行者不仅要针对政策的直接对象落实政策,而且还应该做好政策的间接