预算监督与人大权威.doc.doc

预算监督与人大权威确保议会对政府进行有效监督的工具中,掌握财政预算的权力被认为是最完善和最有效的武器, 任何宪法利用这种武器, 就能把人民的代表武装起来,纠正一切偏差,实行一切正当有益的措施――詹姆斯? 麦迪逊[1] 。公共预算是现代民主政治运行的核心问题, 预算监督是国家治理能力的重要体现和国家治理转型的突破口[2] 。在现代公共预算中,为了保障政府廉洁高效地运行, 议会在预算过程中要行使各种预算权, 通过权力的行使来制约政府的预算, 进而监督政府的活动, 促使政府更加负责。议会对政府的监督权非常广泛,但其中预算监督[3] 是最直接有效的监督,现代国家基本上是政府的预算都必须提交议会批准, 议会的预算权是其最基本、最重要的一项权力, 也被称之为“钱袋子”的权力。我国的人大肩负着“钱袋子”的权力, 但人大对这一权力的行使一直是一个比较薄弱的环节, 甚至被认为处于职能“虚置”的状态, 当前几乎没有学者会否认人大需要加强其预算监督职能的有效履行, 这一问题的解决既有赖于预算监督制度的更新, 也依赖于人大权威的树立。预算法也素有“经济宪法”之称, 预算法与人民代表大会之间也有着十分紧密的联系。笔者从新法修改后的人大的预算监督权力入手, 探讨人大预算监督与其权威树立之间的相互关系和影响, 一方面促进我国人大预算监督的完善和新预算法的实施, 另一方面加强我国人大机关权威的树立。一、预算监督:人大权威的实现路径(一)人大权威与预算监督的内在关联人大权威是人大得到国家全体公民承认凝聚而成的共同意志,是宪法赋予人大在国家权力体系中的最高地位而产生的威信。这包含了两层内涵: 第一, 人大的权威来源于全体公民的共同意志, 它不是因恐惧而产生的专制力量, 而是因内心的普遍服从而产生对人大的信任和尊重, 这种信任和尊重既保障国家权力的有效运行, 也保障社会秩序的安定和谐。第二, 人大的权威同时也表现为其在国家机关中的权力机关地位, 这种权力机关的宪法地位赋予其拥有立法权、决定权、任免权和监督权四项法定权力, 四项法定权力的有效行使决定了其权威地位。第一层内涵是人大权威的根源所在, 第二层内涵是人大权威的重要体现, 两层内涵之间是相互作用的, 只有当人大将自己的职权行使到位,公民才能对其产生普遍服从和信任, 而公民的信任与尊重又促进人大更好地行使权力,树立权力机关的地位。换言之, 人大的权力一方面因宪法的赋予而产生人大权威, 同时人大权威也对其权力的行使产生影响。“政府进行统治, 议会进行监督。”[4] 监督权是人大作为国家权力机关制约其他国家机关的一项重要权力, 而预算监督则是最为直接有效的一项监督权。“财政权是政府权力的核心,一切政府职能的履行都必须建立在财力保障的基础上, 控制了财权, 就能操纵事权。”[5] 预算监督的有效运行证明人大对政府财权的监督和制约的现实实现, 进一步保证了人大在国家机构体系中的权力机关的地位得到实现, 而人大至高无上的权威就是在与其他国家机关相比较的情况下实现的。同时, 其预算监督职能的有效行使, 将有利于形成一个廉洁高效的政府, 这必定加强公民对人大机关的信任, 其民主权威将得到提升和认同。总之, 预算监督是人大权威树立的实现路径,预算监督的真正落实有助于人大权威的提升。从人大自身权威的视角观之, 人大作为监督者也是预算权分配的内在要求, 有助于提高预算监督的权威性和预算监督的有效行使。西方议会对政府的预算监督是三权分立下的机关之间的互相制约, 二者的监督是基于制度设计上的平等主体之间的互相制约, 但一般来说, 监督者居于高位更符合权力运行的规则。人大作为国家权力机关, 政府由其产生并对其负责, 同时, 人大以宪法法律为后盾, 以人民意志为基础, 以其权威进行预算监督也有助于预算监督工作的推进和实际功能的发挥。总而言之, 人大的权威与预算监督的实施紧密关联、互相作用, 预算监督的制度设计和实施成效也将对人大及其权威产生巨大影响。(二) 人大与预算监督制度的发展人大的预算监督制度与我国的人民代表大会制度同时诞生,共同成长。 1954 年颁布了我国第一部宪法,“五四宪法”第二十七条和第五十八条分别规定了全国人民代表大会审查和批准国家预决算的权力和地方人民代表大会审查和批准地方预决算的权力。 1982 年现行宪法又进一步作出了规定, 宪法第六十二条规定全国人民代表大会的职权包括“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”; 第九十九条规定地方人民代表大会的职权包括“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及他们的执行情况报告”,除此之外,宪法还赋予了全国人大常委会在闭会期间“审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过