行政诉讼中引入调解制度的法律研究.doc

1 行政诉讼中引入调解制度的法律研究一、行政诉讼调解在我国的现状和域外制度《行政诉讼法》第 50 条规定,人民法院审理行政案件,不适用调解。只在第 67条第三款规定行政赔偿诉讼可以适用调解。最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》,两个司法解释都没有关于行政诉讼中调解的任何规定。而我国行政诉讼现状呈现“三难、一低、一高”的局势,其中,“三难”即立案难、审理难、执行难,“一低”即行政案件的受理数量低,“一高”即行政案件的原告撤诉率高。(一)行政诉讼调解在我国的现状行政诉讼的撤诉率居高不下,从全国以及地方的统计数字中即可见一斑。自上世纪 80 年代中期到 90 年代中期,全国一审行政案件撤诉率从未低于案件收案数的 1/3 ,最高时达到 % ,个别地区一度高达 % 。最高人民法院统计, 2006 年,在全国手里的行政案件中,行政机关完善或改变行政决定后,原告自愿撤诉的 32146 件,占总数的 % ,同比上升 % 。 1 行政诉讼中高撤诉率与行政诉讼中调解的适用休戚相关。根据相关调查, 行政诉讼中原告撤诉的原因主要有以下五种:一是意识到自己对法律的理解或实施的认识存在偏差,主动向法院申请撤诉。二是考虑到遭受行政机关的报复, 出于惧怕或者息事宁人的心理而申请撤诉。三是行政主体主动改变行政行为, 原告认为自己的诉讼目的已经达到而自愿撤诉。四是与行政机关私下达成协议, 达到诉讼目的而申请撤诉,五是与行政机关或者第三人达成协议,认为诉讼目的已经达到而撤诉。 2虽然行政诉讼法中没有调解的规定,但调解却在行政诉讼实践中具有广泛的生命力。行政诉讼调解盛行,导致了诸多担忧的出现。例如,调解导致行政诉讼撤诉率高,处于强势地位的行政机关败诉的案件会越来越少,法院和法治的权威 [M]. 当代法学(双月刊) .北京:,1:12-12. :行政诉讼有限调解制度的构建[M]. ::68-70. 2 可能会进一步下降。而且,在一个权利意识淡薄,没有法制传统的国度里,“向他们提供调解会被视为给了他们一个替代方案的诱饵,却延缓了一个真正公正的司法体系发展的步伐。”然而,与这些担忧形成鲜明对照的是,目前我国各级法院正积极推行行政诉讼中调解的有限适用。 2007 年最高人民法院常务副院长曹建明在召开的第五次全国行政审判工作工作会议上明确指出,要探索和完善行政案件协调处理新机制。并指出,在协调处理行政案件过程中应当注意一下事项:一是要处理好合法性审查与协调的关系;二是要处理好自愿撤诉与积极协调的关系;三是要正确处理协调与裁判的关系;四是要正确处理撤诉与执行的关系。最高人民法院于 2009 年6月颁布的《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》规定:注重行政审判协调,建立健全司法与行政的良性互动机制,要善于运用协调手段有效化解行政纠纷,促进社会和谐。在不违反法律规定的前提下,将协调、和解机制贯穿行政审判的庭前、庭中和庭后全过程。另外,地方法院也开始对行政诉讼调解这一长期秘而不宣的活动,进行模式化、示范性的探索,并产生了积极的社会影响。例如,山东省德州市中级人民法院在审判实践中推出行政案件“圆桌审判”模式,最高人民法院王胜俊院长对此给予高度评价。山东省高级人民法院院长批示,要求进一步推广。(二)行政诉讼调解在域外制度我国行政诉讼立法是在域外立法经验的基础上,结合马克思主义指导中国立法的思想而产生的,法律移植是我国长久以来行政诉讼立法的一个重要来源。过去,西方多数国家的行政诉讼立法也都排斥调解、和解、协调等手段,他们认为,行政机关的行政行为只有对与错,没有中庸之道。然而,随着社会的发展,诸多具体问题的出现,许多西方国家已经放弃了排斥调解的做法,转而寻求社会矛盾的化解。 3尤其是源于美国的 ADR 4机制的逐渐成熟,部分西方国家和法治建设比较快的地区逐步建立起了行政调解机制。法国是行政法非常发达的国家之一, 1973 年法国正式建立了调解专员制 --兼论我国建立行政诉讼调解制度之必要[M]. :人民出版社,2010,7:82-85. 4 ADR 即英文 Alternative Dispute Resolution 的缩写,源于美国,意为代替性(或替代性、选择性)纠纷解决方式, 度,调解专员的职务范围很广,受理各类行政申诉案件,其权力的核心是调停权。这虽然是一种非正式的程序,但是作为介于行政机关和当事人之间的独立