MPA公共组织理论研究.docx

Lele was written in 2021
MPA公共组织理论研究
MPA公共组织理论研究
MPA公共组织理论(或公共组织与管理研究)是目前国内公共管理学界研究比较薄弱而亟待加强的一个主题领域。在某种意义上说,公共组织理论也就是一般的公共管理理论;而掌握公共组织理论是实施有效的公共管理的前提,因为公共组织是公共管理活动的主体,是公共事务的管理者和公共服务的提供者。
公共组织与私人组织相似,公共组织理论是一般的“组织理论”的一部分。在过去,公共组织的论述主要散布于“讨论公共官僚机构的政治学和经济学着作”中,这些着作“通常把公共官僚机构描述得与私人领域相当不同……都没有给予内部管理———设计组织结构、激励并领导雇员、发展内部交流和团队合作———高度重视”。①现在,人们在理解公共组织方面已形成了许多重要的主题,并作了详细的研究,将这些主题整合在一起,有可能建立起一个公共组织理论。②公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。③作为人类活动协调和合作的形式,组织是人类社会最普遍的现象,在人类文明发展中极为重要,人类社会的进步依赖于组织的发展。在现代社会,组织在国家和社会生活中的作用日益突出,公共管理活动也离不开组织,正如马克思所说:“行政是国家的组织活动。”④
传统公共组织(行政组织)理论源于20世纪初期的韦伯(Max Weber)和泰勒(FrederickTaylor)等人的着作,它以“官僚制”(科层制)作为主要的研究对象,将官僚制当作公共组织的最佳表现形式,视规则、精确性和专业分工为组织结构和生产力的关键。从20世纪60年代开始,官僚制从理论到实践都受到了人们的质疑和批判。美国组织理论家沃伦·本尼斯(WarrenBennis)在《官僚制的灭亡即将到来》一书中说:“(从60年代开始算起的) 20至50年间,人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”⑤不仅官僚制的实践发展遇到了严峻挑战,以官僚组织理论为基础并囿于“行政原则”探索的传统公共行政学也面临困境。
20世纪60年代末70年代初,乔治·弗雷德里克森等人提出了“新公共行政学”研究范式,把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有的公民”,⑥赋予公共组织更为宽阔的含义以及更为任重道远的社会服务使命。弗雷德里克森指出,传统的公共行政学研究局限于“预算”、“人事管理”、“组织与管理”一类的范畴上,过于狭窄,过于以“组织内部”取向,理论上过于空洞;新公共行政学要求一种新的组织理论,认为在公共组织中存在着四种基本的作用过程,即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程,这四种过程适应于理解和改善旧的公共行政学。⑦但是,“至少对于公共组织的人来说,新公共行政学者有待于提出更加紧迫的问题,他们提出的解决方案也太少。”⑧
从20世纪70年代开始,经济学范畴的“理性人假设”、“交换范式”、“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系,将公共行政的组织理论引向了公共管理的组织观。与以往公共行政学相比,公共管理更注重公共组织的政策目标选择和公共服务运作的方法、效率和回应性等现实层面,由静态的组织机构、过程和程序研究转到动态的项目、结果与绩效的研究,并探讨公共组织如何高效率地运用公共资源为社