论强化人民监督员制度实效的措施.doc

论强化人民监督员制度实效的措施.doc论强化人民监督员制度实效的措施
人民监督员制度的合理性最终取决于它的实效性。从我国人民监督员制度的试 点情况和国外相关制度发展的经验来看，要加强人民监督员制度的实效，我们 还需要进一步研究如何增强人民监督员表决意见的刚性、合理界定人民监督员 监督的范围以及处理好试点工作的有序性与多样性的辩证关系。
一、进一步提高人民监督员表决意见的刚性
曰本检察审查会制度曾经面临改变不起诉决定的比例过低的问题，例如在 2000年，检察审查会对108件不起诉决定案件作出了应当起诉的裁决或者不起 诉裁决不当的裁决，但是，最终提起公诉的只有37件，占34%-人们认为， 这种监督的效率太低，巨大的投入与纠错效果不成比例，要求通过改革提高检 察审查会裁决的效力，即赋予检察审查会第二次做出的应当起诉的裁决以法律 效力。日本的这个教训值得我们注意。
在我国，有关人民监督员立法出台以前，人民监督员的表决意见不能具有 直接的法律效力，但是，我们可以通过检察机关的内部程序将其表决意见转化 为具有法律效力的决定。其实，这种转化就是审查和确认，无论设置多少审查 和复核环节都无助于改变人民监督员表决意见的性质。增设审查环节必然削弱 人民监督员表决意见的刚性，降低人民监督员制度的实效。因此，我们要尽可 能地减少对人民监督员表决意见的再议环节，通过检察长和上级检察院两种主 体的确认，赋予人民监督员表决意见以间接的法律效力。
有两个具体方案，可以择其一，也可并行。方案一：对于人民监督员以三 分之二以上绝对多数票通过的第一次表决意见，检察长应当确认，并指令有关 部门执行，无需提交检察委员会决定。方案二:对于人民监督员的第二次表决 意见，如无特殊情况，上级检察机关应当批准。
对于方案二，有两点需要加以限制：一是第二次表决意见监督的范围应当 限于检察委员会作出的维持撤销案件或不起诉的决定。维持逮捕决定的决定属 于积极的检察权，其后有审判机关的裁决来监督和制约，不必过度加强人民监 督员表决意见的效力。二是第二次表决意见的形成程序应当是，再次召集人民 监督员会议，经过进一步了解情况和独立评议之后进行表决。如果表决意见仍 为应当立案侦查或起诉的，检察长可以要求上一级检察机关复核。上一级检察 机关应当及时复核，如无特殊情况，应当批准人民监督员的表决意见。检察长 在上级检察机关批准后，应当指令有关部门立案侦查或提起公诉，从而使人民 监督员的表决意见具有较强的约束力。这项措施减少了原来由上级检察院裁决 的程序，通过检察长指令的确认使其获得了法律效力，大大地加强了人民监督 员表决意见的刚性。
上述两个方案加强了人民监督员监督的效力，对其合理性的质疑主耍有两 个方面：一是关于人民监督员监督的效力是否过强，客观上形成了人民监督员
表决意见具有决定性意义。这并不构成危害或对检察权的实质性威胁，因为人 民监督员监督范围是有限的，而且有后续的审判程序来裁决，不会造成严重的 消极后果。二是关于错案责任问题。如果最终证明人民监督员的表决意见是错 误的，也是可以容忍的，既不必追究人民监督员的责任，也不必追究检察长的 责任。我们可以预测，由此引起错案的概率是很低的，不会对检察工作造成明 显的影响。相对于通过提高人民监督员表决意见的刚性带来的实效，这属于正 当程序的必要代价。
效率是社会制度生命力的基础。人民监督