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深圳土改报告
　　——“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”
　　编者按
　　高速发展的急就章下，深圳成为中国唯一一个没有农村的城市，但也因此产生了历史遗留问题——全盘国有土地之上，生成了一个“合法建筑”与题，那就是“应补未补”的土地，因而仍然属于原村民集体所有。政府要拿走这部分土地，要讲程序和政策，不但要补房价还要补地价。
　　麻烦在于，在地价翻番的背景下，当时未了的“历史遗留问题”，拖来拖去就变得难上加难。可观察的趋势是，土地的市价越高，相关各方就越难以达成妥协。
　　尽管政府拥有名义上的土地所有权，但在实际中却难以行使；原村民虽然在事实上享有着使用、收益、转让等诸项权益，但不能堂堂正正地从事合法的开发与再开发，常常因此错失市场机会。尽管“违法建筑”可以避税，但这点“好处”似乎也难抵时时遭受“查违”、“拆违”的巨大风险。
　　这就使深圳原本就很紧张的土地资源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳市政府、原村民集体，乃至整个市场都不是赢家。
　　合法开发难上加难，“法外活动”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合规开发的代价过高，不少基层社区被推入“快违建、快收益”的怪圈。
　　宝安区西乡街道河东旧村区本是遵纪守法的社区，多年来基本没有抢建和违建，始终寄希望于合法报批、统一改造。但是，由于项目内很大一部分原村民的宅基地没有合法手续，所以一直不能动工。对比之下，一河之隔的河西片区，不惜顶着“违建”风险拆掉了旧房、建成先进的新小区，不但很快收回了建设成本，还给社区带来可观的收益。于是，河东村的干部群众愤愤不平，纷纷抱怨“守法不如违法”。
　　总体来看，2004年“统转”后，原特区外几度出现“违建”高潮，“违法建筑”也逐渐发展出了包括“统建楼”在内的多种形态。尽管深圳的“违建”潮大体上已经平息，但“查违”工作的成本巨大。过去教训的启示是：经济规律不可抗拒，只要违建收益大大超过违建成本，这类活动断难以根除。
　　课题组声音
　　◎我们调研时跟村民谈，村民说得最多的一句话就是，我们三百年前就在这里了，深圳市政府在这里才三十年，哪年哪月你拿走我这块地。1980年代鼓励发展社区企业建厂房，当地的乡政府都发了一些证的。后面政策调整就变成非法的，凭什么？　　◎宝安区沙井街道共和社区有一处占地3万平方米的旧厂房，早已整理为空地并计划改为商用。该项目在2005年就已申请报批，但整整七年都得不到批复，土地长期闲置。该社区还有一处办公楼和一处工业大厦项目也在改建中途被叫停。
　　“拆违”：急不得也拖不得　　突破了“唯有国有化，才能市场化”模式，对深圳以至全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义。
　　解决深圳土地方面的历史遗留问题，既不能急，也不能拖，而只能从深圳自己的实际经验中提炼正确的政策元素，找寻解决难题的有效途径。
　　（一）急不得也拖不得
　　首先是其社会和政治的风险。再者是其高昂的拆迁成本。最后，深圳的“违法建筑”在事实上承载着大量人口和经济活动。对全部“违法建筑”实施全面拆除之后，难以想象深圳还能维系正常的运转。
　　因此，“全面拆除违法建筑、立即消除全部违建”，绝对不是一个现实的选项。事实上，我们也不相信有谁真的倾向如此冒险的政策。但是，把“拆违”扩大到超越其合理极限的现实危险还是存在的。为此，有必要主动抑制操之过急的情绪，特别要防止脱离实际的激进倾向在决策层蔓延。
　　而拖延不仅不能化解深圳的历史遗留问题，还会增加以后解决的难度。
　　深圳国土面积不大，市域边界无法扩张，城市开发程度较高，可用建设空地已经很少。惟有形成统一的、运作良好的、交易成本较低的土地和空间市场，才能吸引多种稀缺战略资源的流入、重组和集聚，为容纳未来5万亿、10万亿的经济总量提供城市空间支持。
　　显然，“法内世界”与“法外世界”旗鼓相当的新二元结构严重妨碍着深圳实现上述战略目标。
　　（二）从行得通的经验里提炼政策元素
　　既急不得，也拖不得，那就只有在可行经验中提炼对策。
　　已经成熟的做法包括：将一部分“违建”房纳入租赁市场管理；登记“违建”场地上的工商户；把消防鉴定与土地权属分开来处理，重点监管消防，而不管用地性质。
　　以上经验的共性是从实际出发、区别对待、尽最大可能把那些对他人与公众无害的经济活动纳入合法化的空间。
　　（三）突破口：城市更新
　　如果说以上办法还是间接应对“合法外土地”和“违法建筑”，那么城市更新则是深圳找到的综合解决历史遗留问题的一个政策突破口。
　　2009年12月，深圳市出台了《深圳市城市更新办法》。其主要做法是，引进市场开发主体，对项目地块上的全部物业重新规划、实施二次开发。其中，凡需要拆迁的，由开发商承诺对原业主赔偿，双方达成