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论国家政策入宪与总纲的法律属性
内容摘要：宪法文本结构中的总纲属于国家政策。国家政策入宪是宪法理念与社会现实变化的综合结果。总纲的效力不同于宪法正文，它不具备严格意义上的法规范属性。作为方针条款或者国家政策指导原则，其实施有待立国家相机行事。并且，国家干预并不是，也不行能通过宪法明确规定国家在管理社会事务过程中的方法、标准与程序而进行，而只能笼统地规定一般原则与指导方针，故而干预的内容就以国家政策而不是严格意义上的法规范形式表现。
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其次，国家政策入宪是社会法治理念的形式表现。政治宪法在宪法理念上秉承自由法治传统，自由法治传统奉行极端个人主义，认为宪法的作用只是通过规范政治与国家机构，确保属于社会领域的事务如经济与文化等私人活动的自由。详细到经济生活方面，自由法治观认为，国家的职能仅在于以消极方式保证个体的经济自由与交易平安，国家不应干预社会经济生活；社会经济生活属于私人领域，应依其自力自由进展。社会法治观与自由法治观不同，社会法治观在观念上坚持团体主义，这种观点认为，国家的职能不仅仅是维护与促进个体的经济自由，它还负有促进公平的使命，而要促进公平，国家就必需对社会经济生活进行干预，这就表现为宪法对社会经济事务的规定。由于促进公平需要国家主动作为，故无法像传统自由宪法那样明确设置国家行为的界限，宪法只能做出政策性规定，为国家机关明确工作方向。值得留意的是，除少数国家外，当今多数国家的宪法是不同理念混合的结果，并非表现为肯定的自由法治观或者纯粹的社会法治观，既不采行极端的个人主义，也不采行极端的团体主义，而是将各种不同的法治理念融为一炉，确立对各类事务不同程度与不同方式的爱护，促进其均衡进展。
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国家政策入宪的实质是国家责任的扩大。古典政治宪法所体现的是消极国家责任，表现为只要国家不靠近市民社会，只被动履行维护秩序的责任就可保障公民自由。但是，干预宪法与之不同，国家不仅需要被动地履行消极责任，还必需主动实行行动，才能促成纲领性目标的实现，这一过程也是国家责任扩大的过程。详细表现为立法机关得制定法律，行政机关须实行措施。考察宪法文本，其中国家政策多以这样的方式表述国家责任，如“国家促进……”、“国家进展……”、“国家鼓舞……”、“国家培育……”、“国家指导……”、“国家爱护……”、“国家推行……”等字样[⑧].“促进”、“进展”、“鼓舞”、“培育”、“指导”、“爱护”与“推行”都意味着需要国家的乐观作为，这与早期消极宪法对国家责任的不作为表述方式形成了反差。消极宪法中的国家责任主要是防禁性的规定
，宪法的职责就是负责关住国家这头“怪兽”，使其不能为所欲为，相应地，宪法条款在表述方式上也多为：“国会不得制定关于下列事项的法律……”（美国权利法案第一条）：“民团……不得侵害人民备带武器的权利”（权利法案其次条）：“未经房主的许可，平常不得驻扎军队于民房”（权利法案第三条）。[⑨]“不得”是“离我远点”，是禁止性规定，在不消失纠纷或者个人不求助之时，国家只要袖手旁观就可以：“爱护”、“进展”、“促进”等则意味着国家趋身向前，伸出双手进行救助。虽然这一救助过程可能伴随或者导致国家对私人生活安静与自由的侵扰，但究竟救助是一种主动承揽的乐观作为责任，与消极不作为的责任方式与范围有很大不同。那些乐观的国家责任好比是一只伸长的臂膀，必需以恰当方式在宪法文本结构中有所体现，以区分于传统政治宪法所规定的消极国家权力。这一恰当的文本形式就是国家政策。
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国家政策入宪转变了传统宪法结构。由于传统宪法结构依据宪法目的设定宪法的两大任务，宪法只规定国家机构的权限，列举公民的各种基本权利，通过避开政府滥用权力以保障公民基本权利，而国家政策入宪则使宪法包涵了属于政策性的内容。宪法中的国家政策虽然不是刚性条款，但其是“国家进展的指针”与方向，这无疑是对国家各机关发出了指示，意味着全部的国家权力均有遵循的义务。这样，国家政策就成为传统宪法国家机关与人权规定之外的内容，构成宪法的重要组成部分，而其独特的、有异于传统宪法规范的效力亦不行等闲视之。
二、国家政策的宪法内容
宪法中的国家政策是指那些不具有明确的规范力，不是法院可以执行即不具有司法适用性，但却对国家生活具有指导价值和意义的方针条款。考察各国宪法，入宪的国家政策多包括这样一些内容。
（一）国民经济
国民经济是国家关于经济生活所实行的政策，它是宪法中典型的带有政策性质的内容。宪法中的经济政策主要体现经济公正，是对古典宪法所奉行的经济自由的一种补充。古典宪法是政治宪法，宪法只规范政治生活，认为经济属于市民社会的范畴，国家政治权力不予介入，不对之进行干预，经济生活依其自力自由进展，其经济自由表现为宪法对经济