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论行政合同的概念
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内容提要：行政合同在我国存在时日已久，但是对于行政合同的概念学者之间仍旧存在较大的分歧。主要有三种观点分别从不同的主体角度阐述了行政合同的概念而将其界定为行政主体之间、行政主体和行政相、气、热力的合同以专节方式加以规定，即是一个很大的进步。假如再将非行政主体之间签订的带有行政管理目标内容的合同列入行政合同，无疑是历史的倒退。另外，以前公认的此类“行政合同”的代表，农村土地承包合同也在去年通过的《农村土地承包法》中得以正身，该法第56条明确规定，当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合规定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定担当违约责任。另外，有人认为依据国家指令性方案签订的供销合同即是行政合同，我们认为这种熟悉也是错误的。《民法通则》第58条第六项和《合同法》第38条对此早已做出了规定。据此，笔者认为，我们不应当再将非行政主体之间签定的带有实现行政管理目标内容的合同列为行政合同，而宜将其认定为民事合同。另外，将这类合同列为行政合同也给讨论、规定行政合同的救济模式带来了麻烦。由于，目前较为统一的观点认为，行政合同应当通过行政法律制度加以解决，即通过完善、改革行政复议或者行政诉讼制度来解决行政合同纠纷。而这两种制度无论如何改革、完善都无法接纳非行政主体之间的“行政合同”。由于，这类合同的被告无论如何都不会是行政主体。因此，这类合同也就不行能被受理，更谈不上解决了。最终，我们还得依靠合同法来解决它。所以，从这个角度来讲，我们也不能将其界定为行政合同。倒是将这类合同界定为民事合同便利了很多。
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行政机关内部、行政机关上下级之间或者行政机关与其公务员之间所签订的责任书之类的合同大量存在并且呈日见增多的趋势是不争的事实。通过签订诸如此类的责任书，对行政机关及其工作人员产生肯定的威慑作用从而提高行政效率，削减行政权行使的成本。当前，在防治“非典”工作中行政机关内部的此类责任书的确也发挥了其功效。据此，有学者认为应当将这类合同也纳入行政合同的范畴，加以规范。笔者认为，这样做不大妥当；虽然，除此之外我们还找不到哪一个法律和理论适合解释这类合同。但是这绝不能成为我们将其纳入行政合同范畴的理由。由于，首先，从行政合同的产生背景来看，行政合同主要是适应民主、法治的进展，政府职能转变的需要而实行的与行政相对人之间的关系的调整的措施。它涉及的是行政主体和行政相对人之间的关系，而这才是现代行政法调整的主要对象和核心。现代行政法的产生和行政合同的产生背
景几乎是全都的，即都是为了保障民权，限制公权。将行政主体内部签订的合同纳入行政合同的范畴无疑淡化了行政合同的原来形象。其次，行政合同作为行政行为的一种，是直接调整社会，实现社会管理目的的，而不是先调整行政主体内部关系再去调整社会管理关系。它应当是外部行政行为而非兼具内部行政行为和外部行政行为的双重性质。将两种不同性质的行为糅合到一个概念里面，对于对该行为的规范、调整和讨论都不会有好处。再次，这类合同中，有些合同的签订，当事人一方并无选择权，只能签订而不能不签，限制了弱势一方的意志，有违合同的本质，即便由于它是是行政合同也不能如此。严格意义上讲，这种做法只是内部管理行为的选择模式，是介于“公行政”和“私行政”之间的一种行为模式，将其纳入行政合同的范畴从规律上讲也是说不通的。最终，根据我国现行行政法律制度，当事人之间发生了纠纷也无法为他们供应合理、便捷的救济途径。虽然，有人认为可以借鉴人事部在内部设立特地仲裁聘用合同纠纷机构的做法，在行政机关体系内建立独立的行政契约仲裁机构，特地用来处理行政机关间及行政机关与所属下级机构或公务员间缔结的特定种类的行政契约纠纷。⑩但是，关于这种仲裁机构的设置、隶属、地位、组成、权限等又需特地加以规定，给整个行政合同的体系带来不协调。而且根据我们现在统一的熟悉，行政争议就是发生在行政主体和行政相对人之间的纠纷，上述合同的纠纷根本不应列为行政争议，当然也就不应由行政法上的法律手段加以解决。为了解决这类性质的合同纠纷特地成立一个机构也不太实际。所以，我们认为不宜将内部行政行为性质的合同和外部行政行为性质的行政合同混合规范、调整。比较适合的做法是将这类行政行为特地作一讨论形成肯定的理论和共识之后制定特地的法规对其加以规范。这样，两种不同性质的行政行为由不同的法律规范加以调整、规范就可以做到清楚、系统、明白，从而对双方都有利。
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行政合同虽然存在时日已久，但是在我国，对它的讨论和实践都比较滞后。因此，关于行政合同的概念的界定就显得特别重要。只有从根本上对行政合同产生统一、清楚、明确的熟悉才会对这种行为有一个好的调整和规范。因此，笔者认为，要对行政合同进行讨论首先就应当统一行政合同的