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论行政合同强制执行的路径
关键词: 行政合同/行政强制执行/自愿接受执行/行政处分/行政诉讼
内容提要: 德国和我国台湾地区相关立法规定，行政合同订有当事人自愿接受执行条款的，一方当事人不履行行政合同时，另一方当事人可不经以不经诉讼程序而直接进入执行程序。德国《联邦行政程序法》第61条规定，在隶属关系的行政合同中，合同当事人即行政机关和公民可以商定接受合同的即时执行。在具备法定要件时，该商定即成为强制执行的依据，其目的是省略冗长的诉讼程序。是否接受强制执行属于行政相对人自治权和行政机关裁量权的范畴。但依据《联邦行政程序法》的规定，行政机关接受强制执行需要监督机关的批准，缘由是需要爱护行政机关的财政利益。公民一方接受强制执行无需这样的批准。台湾地区《行政程序法》第148条第一项规定：“行政契约商定自愿接受执行时，债务人不为给付时，债权人得以该契约为强制执行之执行名义。”需留意的是，台湾地区《行政程序法》的上述规定尽管是参照德国《联邦行政程序法》的规定，但二者也有差别。根据德国《联邦行政程序法》的规定，可以自愿商定接受强制执行的行政合同仅限于隶属行政合同，水平行政合同不能作此商定。如何区分隶属行政合同与水平行政合同，德国学者提出一个简洁的推断标准，即行政合同若是行政机关之间签订的，为水平行政合同，若是行政机关与公民之间签订的，尤其是行政机关为代替行政处分而与公民签订的行政合同，则为隶属行政合同。而根据台湾地区《行政程序法》的规定，无论是隶属行政合同，还是水平行政合同，均可自愿商定接受强制执行。法国行政法上认为，行政合同以满意公共需要为目的，常常与公务的实施有亲密联系，为了保障公务的正常实施，无论行政合同中双方是否商定，行政机关对不履行合同义务的相对人可直接依据职权行使强制执行权，而无须事先恳求法院判决。
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我国台湾地区学者吴庚在论及行政合同争议的解决途径时提出：“在传统制度下，行政契约遁入私法，由民事法院受理其涉讼大事，但除民事途径外，仍有其他途径可循：……三系利用行政处分之争讼程序：例如官署欲促使人民履行时，得以通知、催告或其他方式促使他造履行，如有法规依据亦可作成另一行政处分，以达促使他造履行之目的（前述抵消关系所引之案件，税捐稽征机关即采此手段），他造不服时，即可提起诉愿及撤销诉讼而获解决，他造当事人欲促订约机关履行契约时，可对机关申请或催告，机关予以拒绝或逾期不答复者，亦可就此提起行政争讼。” 吴庚提出的上述途径的核心思路是将行政合同转化为行政处分，进而适用于行政处分的救济途径。其初衷尽管是为了解决行政合同的救济问题，但既然行政合同已经转化为行政处分，无论救济问题还是执行问题均应随行政处分，因此自然也可解决行政合同的执行问题。但他也同时提出，前述解决行政契约涉讼问题，系基于行政诉讼只有撤销之诉的前提下，所提出之变通方法。台湾地区的行政诉讼法修改后，在撤销诉讼之外，尚设确认之诉及一般给付之诉，行政契约的救济途径自应循此等诉讼程序解决，不宜再采纳上述变通方法。另外，需要留意的是，依据吴庚的论述，行政机关依据行政合同作出另一行政处分需要有法规依据。笔者认为，其理由应当是，行政处分的作出，尤其是侵益行政处分的作出，需要遵循法律保留原则，行政合同本身并不足以构成依据。
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三、框架内的路径和框架外的选择
我国《行政诉讼法》第66条规定，“公民、法人或者其他组织对详细行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的详细行政行为相当于德国和我国台湾地区的行政处分，不包括行政合同，故行政合同无法直接通过该条获得执行。但如前述台湾地区的行政法理论和实践，在有法规授权的状况下，行政机关可以依据行政合同作出责令公民、法人或者其他组织履行行政合同义务的详细行政行为。如此一来，行政机关即可通过将行政合同转化为详细行政行为的方式间接适用上述规定而实现行政合同的强制执行。这一执行途径的实现无需“伤筋动骨式”地对行政诉讼法等国家相关法律进行修改，诸如地方性法规、地方政府规章等各个层次的立法均可授权行政机关依据行政合同作出责令公民一方履行合同义务的详细行政行为，从而使这一途径成为可能，因此，这一途径仍在我国现行法律框架之内。
我国《民事诉讼法》第212条规定：“发生法律效力的民事判决、裁定，当事人必需履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，也可以由审判员移送执行员执行。”我国立法上并未对行政合同设特殊的救济途径，若发生纠纷，应求助于民事诉讼途径解决。为此，若公民、法人或者其他组织不履行行政合同，行政机关可以特别民事主体的身份提起民事诉讼，进而通过申请执行民事判决实现行政合同的执行。
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以上可作为中