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论行政指导救济责任的归属与解决
【摘要】行政指导作为一种柔性的行政管理行为在社会生活中发挥着越来越大的作用。在现代行政管理活动中，行政主体往往通过乐观的行政指导实现行政管理目标。但由于行政指导详细操作机制的不完善，行政指导难免会到某种制裁乃至其他不利待遇的可能。所以，绝大多数相对方是义不容辞地听从行政指导的。”这样，所谓的行政指导也就异化成了行政命令。如此，行政指导也就没有了其存在的价值和意义。
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（3）行政指导的做出缺乏程序性规范，透亮     度不够，简单导致“暗箱操作”。
尽管行政指导行为因其特点所限应具有且需要保持准时敏捷，不宜设定过多过繁的程序性规范来束缚行政指导者的手脚，但最基本的程序性规范也是行政指导法治化的内在要求，行政指导者的行为假如缺乏必要的约束必定走向反面。我国的行政程序法尚未制定颁布，因此，行政指导缺乏最基本的详细程序规范，因而在行政实践中，不少的行政指导行为缺乏应有的透亮     度，少数甚至是“暗箱操作”。在这种不规范、不公开的体制运作下，实施行政指导的行政主体可以依据自身“喜好”随便实施行政指导行为，随便选择自认为符合条件的行政相对人施以指导。如《乡镇企业法》只规定：“乡镇企业必需遵守有关环境爱护的法律、法规，根据国家产业政策，在当地人民政府的统一指导下，实行措施，乐观进展无污染、少污染或低资源消耗的企业。”至于详细程序问题，几乎没有涉及。这就使得行政主体在作出行政指导时裁量权过大，往往随便而为。如此的行政指导，其结果可想而知，并无公正、公正可言，“***”等***现象的恣意而行也就不足为奇了。
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以上是笔者着重强调的几点。当然，在我国，由于行政指导进展的不成熟、不完善，其所存在的问题远非上述几点所能穷尽的。但以上几点足以说明，此种状况下的行政指导必定会产生损害行政相对人合法权益的不利结果。“有损害就有救济”，也即所谓的行政指导救济责任问题。
2、行政指导救济责任详细产生的几种情形
在行政指导的实践中，并不是全部的行政指导行为均会造成行政相对人合法权益损害的后果，产生行政指导救济责任问题。行政指导作为一种非强制性的行政管理方式，其在行政管理领域所发挥的巨大作用是无可置疑的，但不行忽视的是在其行使不当或违法时也会对行政相对人的合法权益造成巨大损害。
（1）行政主体违法实施行政指导的行为
依法行政是现代建设法治国家所必需遵循的一个基本准则。行政指导作为行政主体实施行政管理的方式之一，其也应在宪法、法律、法规的规定或国家政策范围内行使，不允许其享有法外特权而不受羁束，由上述的行政指导的含义也可得出此种结论。
但在现实的行政指导实践中，一方面，由于我国有关行政指导的程序性、实体性法律规范比较匮乏，且零散、不统一，导致行政主体往往借助于国家政策行事而规避法律，另一方面，基于行政指导的非强制性，即行政相对人对是否接受行政指导享有选择权，行政主体往往“随便”而行，并不寻求其行为行使的有关依据，这也是我国有关行政指导责任担当不明确，制度不健全的必定后果。详细来说，违法行政指导的情形详细包括：以强制手段推行指导、指导的内容违反了法律原则与政策、超越职权指导以及行政指导中权力滥用等。
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（2）行政主体不当行使行政指导的行为
行政行为以行政主体对行政法规范的适用是否有敏捷性为标准，可以分为羁束性行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为是指行政主体对行政法规范的适用没有敏捷性的行政行为，自由裁量行政行为则是指行政主体对行政法规范的适用具有敏捷性的行政行为。此种分类的法律意义在于：分析和认定行政行为的合法性和公正性、合理性。
从我国相关的行政法律、法规、规章等内容上看，行政指导行为属于自由裁量行政行为，因此，行政指导行为不仅存在合法性问题，而且还存在公正性、合理性问题。在自由裁量的范畴内，行政指导难免受到行政主体主观因素的影响，有时行政主体在问题考虑不周，把握信息不全，市场行情不清晰，主观武断不做客观分析等条件下，做出的不当行政指导，极易给接受指导方造成损害。如某地农业部门只看重市场价格，而不结合当地的自然条件，大力提倡农夫砍了果树种樱桃，使农夫损失惨重。因此，行政主体在合法前提下实施的行政指导未必合理，其同样会造成相关行政相对人的合法权益的侵害，同样需要救济。
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（3）行政主体的没有任何瑕疵的行政指导行为
行政指导除在不合法、不合理的状况下能够造成相关行政相对人合法权益损害的结果外，在既合法、又合理的状况下仍存在间接导致相关行政相对人合法利益损害的结果的可能。即本身是完全正值合法的，只是由于不行抗力或意外大事而使相对人患病损失。在此种情形下产生的责任是一种法定