论行政自由裁量权及其法律控制.doc

1 论行政自由裁量权及其法律控制摘要行政自由裁量作为行政权的核心领域, 其存在有必然性与正当性, 但也存在着被滥用的危险。加强对行政自由裁量权的控制,是行政法的重要任务。除了制定法(硬法)的控制外, 软法的控制也必不可少。应当通过立法目的、立法精神指引行政自由裁量权; 通过法律程序规范行政自由裁量权; 通过行政惯例约束行政自由裁量权; 通过裁量基准规制行政自由裁量权,以保证行政自由裁量权正当合法地行使。关键词: 行政自由裁量权行政权法律控制。在现代行政管理中, 自由裁量权是如此重要, 如此广泛, 甚至达到“没有行政自由裁量权就难以有效进行行政管理”的程度。美国行政法学者施瓦茨说, 自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制行政自由裁量权的法, 那它是什么呢?尽管行政法的全部功能并非规范和控制行政自由裁量权, 施瓦茨将行政法说成是“控制行政自由裁量权的法”未必十分妥当,但勿庸置疑的是, 控制行政自由裁量权是行政法最基本、最重要的功能之一。 1 行政自由裁量权及其发展。所谓行政自由裁量权, 是指“行政机关对于作出何种决定有很大的自由余地, 可以在各种可能采取的行动方针中进行选择, 根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动”。①在资产 2 阶级革命时期, 以洛克、孟德斯鸠为代表的启蒙思想家提出分权理论, 将行政权从其他权力混合状态中分离出来, 赋予其独立的、自主的地位。出于对封建专制政治滥用权力、随意践踏民权的恐惧, 洛克等提出了严格的法治原则( 严格规则主义) ,认为法治是与自由裁量权相冲突的,行政机关必须在法律范围内活动, 而不得享有自由裁量权。在这种思想指导下, 资产阶级在授予行政权力时比较慎重, 并不轻易授予权力,以避免行政自由裁量权的存在,防止权力滥用。加之当时行政管理事务较少, 行政关系相对比较简单, 立法机关认为它完全可以对行政机关如何管理行政理务作出详尽的规定, 不必给行政机关自由裁量权。因此, 在早期, 行政机关享有的自由裁量权非常有限, 可以说被压缩到几乎没有的程度。 19 世纪后期, 在工业化和都市化潮流的冲击下, 随着社会多样化和经济复杂化的发展, 行政管理事务急遽增多,行政权涉及的领域不断扩大,加之行政管理的专业性、技术性不断增强, 使得立法机关不可能制定出详尽、周密的法律来满足行政管理各个方面的需要。为了有效地管理经济和应对越来越复杂多样的行政事务, 更好地为公众提供福利和服务, 立法机关不得不大量地使用模糊语言和不确定法律概念, 严格规则主义开始动摇, 行政机关在事实上获得了广泛的自由裁量权, 既可以在法律规定之内自由裁量, 也可以在法律规定之外自由裁量。也就是说, 行政自由裁量权幷不 3 受具体法律规范的拘束, 只要符合法律的目的和精神, 行政机关都可以自由裁量。正因如此, 传统的依法行政原则的涵义出现了前所未有的宽泛化:只要不违反法律规范,行政机关就可以自由决定, 而不是行政机关的一举一动都需要法律的依据。由此形成了内涵最为广大、外延最为狭小的依法行政的新概念。依此概念, 依法行政实际上只具有了“消极的界限”。②总之, 行政自由裁量权产生的原因, 既有法律层面的原因, 即法律语言的抽象性, 概括性, 也有更深层的社会性原因。这些社会性原因是客观的, 因而也就决定了行政自由裁量权存在的必要性。各国之所以赋予行政机关广