日本《观光基本法》修定的主要内容、意义及问题.doc

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内容摘要:2006年12月13日,日本政府对《观光基本法》进行全面修改,并以《观光立国推进基本法》的名称公告。与《观光基本法》相比较,《观光立国推进基本法》增加许多条款内容,明确规定政府、旅游企业、全体国民在实施观光立国时应当承担的责任,要求政府大力发展旅游高等教育培养高素质人才,并且专门开辟观光立国推进基本计划章节内容,给今后日本旅游业指明发展方向。尽管《观光立国推进基本法》仍然存在着一些问题,但是日本修法的成功经验值得我们借鉴。
关键词:观光基本法;观光立国推进基本法;观光立国;日本旅游
一、《观光基本法》修定原因背景
(一)《观光基本法》存在先天不足
20世纪50年代中后期,1日本经济飞速发展,为唤起有效需求,促使经济取得更大的发展,1960年11月,日本池田内阁制定并实施“国民所得倍增计划”,计划在5―10年内使国民总收入增长一倍以上。为了防止不同行业间收入差距扩大,增强农山渔村经济活力,赚取旅游外汇收入,合理开发旅游资源,提高国民闲暇生活质量,有必要制定一部指导旅游行业发展的基本法。1964年东京奥林匹克运动会给制定旅游行业的基本法提供有利契机。为适应当时日本国内的社会经济发展形势,1963年6月20日,日本制定颁布了《观光基本法》。
部分日本学者指出,《观光基本法》在制定之初就存在着先天不足,对出境旅游发展规范力度不够。例如,制定《观光基本法》一个主要宗旨是为了加强旅游外汇收入,但是,日本政府自1964年起部分放开外汇管制,允许日本国民出境旅游,其结果必将造成外汇漏损。事实已经证明,正是由于当时没有将出境旅游发展纳入《观光基本法》框架内规制发展,造成日本国际旅游业发展严重失衡,即入境旅游严重落后而出境旅游发达的窘境。鉴于日本国际旅游发展严重失衡与《观光基本法》的先天不足密切关联,日本国内一直存在着修改《观光基本法》中关于发展国际旅游方面条款的呼声。
(二)《观光基本法》落后于日本旅游发展形势
众所周知,旅游业作为新兴朝阳产业具有极大发展潜力。根据世界旅游组织2000年估算,目前全球旅游业创造的GDP占全世界GDP总额的109%以上,,大大超过了汽车产业和信息产业的规模,是世界排名第一的产业。该组织还预测在2020年全球国际旅游到访人次将达到16亿,届时,全球每天将有500亿美元用于国际旅游支出。随着旅游经济的兴起,旅游业对一个国家经济增长的拉动作用越来越大。然而长期以来,日本政府在国际旅游业方面虽然重视出境旅游的发展,但却忽视了开放国内旅游市场、发展入境旅游的重要性。在经济发达国家当中,日本人境旅游是非常落后的,接待入境游旅游者人数也是最少的。
为改变日本国际旅游业严重失衡的状态,2003年1月,原日本首相小泉纯一郎在施政演说中强调政府将制定并实施观光立国战略,提出了2010年实现入境旅游者人数翻番、入境旅游者达到1000万人的战略目标。日本政府在2003年6月10日发表的《观光白皮书》中把2003年称之为观光立国元年。为实现观光立国战略目标,从2003年开始,日本政府陆续在内阁增设观光立国担当大臣职位,召开《观光立国推进战略会议》,制定《观光立国行动计划》,加强培养旅游专业人才,大力发展生态旅游,不断加强与世界各国家地区之间的旅游合作,使得日本入境旅游得到快速发展。面临着这样一种全新的旅游发展态势,《观光基本法》(以下简称旧法)已经不适应新时期日本旅游发展的需要,必须进行根本上的彻底修改。
二、《观光立国推进基本法》的新意所在
《观光立国推进基本法》已于2007年1月1日正式施行。《观光立国推进基本法》共分为前言、正文(包括总则、观光立国推进基本计划、基本政策、行政机关及团体四部分)和附则三部分共计27条。《观光立国推进基本法》对旧法进行全面修改的同时,特别增加“观光立国推进基本计划”部分内容。本文主要介绍《观光立国推进基本法》新增加的条款内容。
(一)前言
《观光立国推进基本法》在前言部分当中明确指出21世纪日本经济社会面临的问题、国际旅游落后带来的危机感及其应对策略:“我国已经迎来世界上绝无仅有的高龄化、少于化时代”,“访问日本的国际旅游者数量与我国在世界占据的经济地位极不相称”,提出改变日本国际旅游落后局面的战略举措――实施观光立国战略,即“通过拓展国际旅游市场,增强日本各地域的国际旅游竞争力,实现观光立国”,实施观光立国战略是“21世纪我国经济社会发展不可欠缺的研究课题”。
(二)正文

《观光立国推进基本法》第1条关于立法目的明确指出:制定本法的目的是“制定实施观光立国战略目标政策、确定观光立国的基本理念、明确国家中央政府与地方政府之问的权责,通过制定实现观光立国的政策,并且有计划地推进观光立国行动计划,从而增进与世界各国家之间的相互理解,促进国民经济发展,提高国民生活质量”。
与旧法相比,《观光立国推进基本法》在总则部分当中新增加一些条款,即第3条基本理念、第5条旅游企业的责任和第6条对国民的要求。第3条明确了推进观光立国的基本理念:观光立国必须以建设令日本当地居民充满自豪感的生活环境,促进国内旅游、国际旅游事业的发展,丰富国民生活等为前提进行施策。①观光立国施策要具有促进各国家地区之间相互往来交流的国际化视野;②观光立国施策要有效利用国民闲暇时间,使国民享受健康充裕的物质文化生活,促进国内旅游的发展;③观光立国施策要充分认识到旅游产业能够提供很多就业机会,对促进日本地方经济社会发展具有重要作用,需要国家、地方政府、旅游企业、当地居民紧密合作共同发展。
第5条明确了旅游企业实施观光立国战略的责任,要求旅游企业应努力担当实现观光立国的主体;第6条对日本国民提出要求,明确要求全体日本国民要深刻领会观光立国的意义,在各自地方社会里为旅游者提供各种便利以促进当地旅游发展。
在旅游政策的实施主体方面,旧法只对国家和地方政府提出要求;《观光立国推进基本法》在此基础上进一步明确了旅游企业与日本国民在实施观光立国战略中应发挥不可替代的作用。换言之,《观光立国推进基本法》不仅要求政府发挥主导作用,同时要求旅游企业和当地居民与政府保持协调一致,集中全社会力量早日实现观光立国。

为了确保积极稳妥地推进观光立国战略,要求政府必须制定推进观光立国战略发展的综合计划,即“观光立国推进基本计划”,这在《观光立国推进基本法》中的第10条和第11条当中体现出来,这2条也是旧法当中没有的新内容。第10条规定了制定观光立国推进基本计划的政府责任部门(人),以及观光立国基本计划包括的主要内容,要求观光立国推进基本计划必须包含旅游基本方针、基本目标以及具体政策措施等内容。要求旅游行政主管部门
长官国土交通大臣(观光立国担当大臣)必须及时听取交通政策审议会的意见,制定出观光立国推进基本计划提交阁僚会议审阅;国土交通大臣(观光立国担当大臣)必须将阁僚会议作出的旅游相关决定及时向国会报告并公示。第11条明确了观光立国推进基本计划的主导性,要求今后政府制定旅游相关计划时必须以观光立国推进基本计划为基础,不得违背观光立国推进基本计划的宗旨。
不难看出,《观光立国推进基本法》第10条、第11条对保证观光立国推进基本计划的一贯性、连续性和权威性,避免因政权更迭造成该计划搁浅或者被其他计划替代发挥着制约作用。

(1)振兴国际旅游。《观光立国推进基本法》12条、13条和14条对振兴国际旅游做出规定。第12条的主要内容是,为了促进外国游客来访,必须在国外大力宣传日本传统文化,在国内重点整备旅游交通、住宿等基础设施,积极进行国际会展的招徕工作,简化外国游客入境手续;第13条的主要内容是,在国际旅游领域不断加强与世界各国的旅游合作,与外国政府积极协调,促进日本地方政府与外国地方政府的旅游交流、加强与各国青少年之间的交往;第14条则主要针对提高外国游客接待服务水平做出相关规定,要求国家采取相应措施,对住宿、餐饮以及导游介绍设施进行大力整顿,提高涉外导游员的服务质量,积极向外国游客介绍日本传统的饮食文化、生活文化、产业特点等方面知识,大力支持开发具有地方特色的旅游商品。
与旧法相比,《观光立国推进基本法》更具有可操作性。《观光立国推进基本法》要求各地方政府通过发展国际会展业进行国际旅游振兴,还要求加强日本与世界各国青少年之间的交流往来,给未来发展国际旅游打下坚实基础。
(2)增强旅游业的国际竞争力。《观光立国推进基本法》第19条和第20条是1日法中没有的条款。第19条规定,为增强旅游业的国际竞争力,国家要与旅游企业进行紧密合作,共同应对旅游者不断高涨的旅游需求和旅游产品多样化的需求;第20条规定,国家要采取必要措施,大力发展旅游高等教育培养旅游人才,提高旅游从业人员的知识水平,以此提高旅游地区和旅游业的国际竞争力,促进旅游业发展。
《观光立国推进基本法》首次将旅游教育提到崭新高度,要求国公立高等教育机构积极培养旅游人才,改变此前旅游高等教育政府参与力量薄弱的不利局面。同时,通过采取各种旅游培训措施提高从业人员的专业素质,以此提高日本旅游行业的整体素质,增强日本旅游业的国际竞争力。
(3)促进旅游环境整备。《观光立国推进基本法》第24条关于新旅游领域的开拓、第25条关于旅游统计也是旧法中没有的条款。第24条规定,国家要采取必要的措施开拓新旅游领域,积极普及自然体验旅游活动和农林渔业的旅游活动,对能够增进身心健康的其他各种旅游活动也要大力支持;第25条规定,为确保观光立国战略的实施,国家要采取措施,对旅游消费统计、旅游者住宿状况统计以及其他旅游相关统计方法进行必要改革;从而提高旅游统计精确度。
为实现观光立国,日本政府曾经3次召开以环境大臣为议长的生态旅游推进会议,(TSA)统计旅游对国民经济发展的贡献度。《观光立国推进基本法》的新条款对促进日本各地大力发展生态旅游,敦促地方政府采用旅游卫星账户(TSA)科学统计旅游对当地经济发展的贡献度发挥重要作用。
三、修法的积极意义
(一)发挥当前对旅游业指导作用
《观光基本法》自1963年6月20日颁布以来,适应日本旅游不同历史发展时期进行过若干次修改,最近一次修改是在1999年12月23日进行的。进入21世纪以来,发展旅游业已经转变成为日本的一项基本国策,2006年12月13日的这次修改,是《观光基本法》颁布实施以来最全面的一次修改,甚至法律的名称都被改为《观光立国推进基本法》。日本以立法的形式明确当前日本旅游业的主要任务就是实现观光立国战略目标,即实现2010年访日入境旅游者1000万人的目标,这对当前日本发展旅游业具有指导作用。
(二)巩固已经取得的旅游成果
日本政府自2003年确定观光立国战略目标以来,经过举国上下4年多的共同努力,已经取得部分成效。例如,2003年即观光立国元年,;,%;,%;,增幅略有放缓,%。此时修定《观光基本法》充分表明日本政府实施观光立国战略的决心,这对扭转入境旅游人数增长率逐步降低的趋势,巩固业已取得的旅游成果,促进入境旅游新发展大有裨益。
(三)确保观光立国路线不动摇
如前所述,尽管观光立国战略已经取得部分成效,但是若想按期实现观光立国战略目标仍需举国努力。就实施观光立国战略的行动上,日本个别地方政府与中央政府并没有完全保持一致,相反;个别地方政府部门甚至认为,扩大入境旅游市场使大量外国游客访问本地,会带来犯罪率提高等一系列问题,因此对实施观光立国战略采取消极态度。《观光立国推进基本法》的颁布实施,要求日本地方政府必须坚定不移地依法行政,确保日本政府各部门、各级地方政府落实贯彻实施观光立国,确保观光立国路线长期稳定不动摇。