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付玉萍摘要:教师作为重要的社会群体,其权利的法律保护对于法治建设有着重要的作用和意义。本文在探讨教师法律地位的基础上,对教师的法律权利予以列举和描述,并对其权利救济途径进行了论述。
关键词:教师;法律地位;权利;救济
一、教师的法律地位
教师的法律地位是一个与教师的社会地位密切相关的问题,它是法律所确认的教师的社会地位。教师的法律地位与教师所享有的权利密切相关,不同的法律地位决定了教师享有的不同的权利。因此,研究教师的法律地位,对于确定教师的法律权利及维权手段有着重要的意义。
1、关于教师法律地位的主流学说
理论界通过借鉴各国关于教师的立法,并结合我国的实际情况,形成了以下几种关于教师法律地位的学说。
公务员说:这种观点认为,教师的主要职责是完成国家交付的教学任务,教师的这一职务行为具有浓厚的公法色彩。并且,由于国家对教育仍实施严格的管理,学校在教师的任命方面仍然不享有完全的自主权,仍然要受到定编定岗的限制。因此,国家与教师的关系应属于国家公职关系,教师具有类似公务员的法律地位。在国际上,日本、法国、德国在确定教师的法律地位时即采此说。日本有关法律的规定,国立学校的教员是国家公务员,公立学校的教员是地方公务员,私立学校的教员是民间劳动者。但是,由于所从事的是教育这种特殊职业,国立和公立学校教员是属于“教育公务员”。在法国,中小学教师是国家支付工资的国家公职人员,享有国家文职人员的待遇。法国的《高等教育法案》把高等学校教师一律称为“教师―――研究人员”。法国的高等学校教师主要有三种,即教授、讲师、助教。其中教授和讲师是国家公职人员。在德国,通过两次国家考试的中小学教师都是各州的公务员,他们的任用都是由州文部大臣或文部大臣委托县学务局决定的。在高校中,教授是国家终身官员,大学讲师是短期的公职人员。
雇员说:这种观点认为,根据《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)和《教师法》的规定:学校有权聘任教师及其他职工,学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制,并应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订聘任合同。因此,学校与教师之间形成的应该是一种基于聘任制的雇佣关系。在这种关系下,学校同教师的权利义务完全由双方签订的合同确定,教师的地位同一般的雇员没有区别。事实上,几乎所有的私立学校和某些国家的公立学校都采此说,在某些国家,因受雇主体的不同有公立学校和私立学校雇员教师之分。前者一般由教育当局(大学除外)雇佣,后者由私立学校以学校法人身份雇佣。[1]
公务雇员说:这种学说认为,教师兼有公务员和雇员的两重身份。这种学说主要由英、美两国采用。在英、美两国中,公立学校的教师一般由地方政府任用,教师同政府签订合同,由这个合同调整教师在教学活动中发生的各种权利义务关系。教师的公务员身份一般不直接影响教育教学活动的进行,但当教师权利受到侵害时,教师既可以选择根据契约关系向法院起诉,也可以选择适用公务员的权利救济途径。[2]
专业人员说:该说认为,教师是履行教学职责的专业人员,承担教书育人、培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。因此,教师既不是公务员,也不是雇员,而是从事教育教学事业的专业人员。我国的《教师法》似乎即采此说。
2、对主流学说的评析
上述各说都在一定程度上反映了教师地位的特性,但各说似乎都有失偏颇,未能从总体上、全面地概括教师的法律地位。
就公务员说而言,该说一提出就受到了许多学者的置疑。反对者认为,我国现行的法律、法规如《国家公务员法》等,均未将教师纳入公务员的行列,主张教师是公务员欠缺法定依据。除此之外,该说没有注意到公务员从事工作的特性与教师工作的差异:公务员要严格按照上级的指令从事,其任何职务行为都应有法律依据并严格遵照法定程序;而教师的工作特性要求有相当程度的自由发挥空间,以充分发挥教师的想象力和创造力,提高教学水平与科研水平,这一点对于高校尤为重要。很难想象如果教师也像公务员那样只完成其职务行为,怎么还会在工作中或学术领域有任何的创新与突破?
就雇员说而言,似乎很符合当今政策的走向和立法精神。《教育法》和《教师法》都规定国家实行教师聘任制度。问题在于,学校与教师之间的聘任合同究竟是何种性质的合同。有的观点认为,聘任合同就是劳动合同,学校与教师之间适用《劳动法》。事实上,《劳动法》的适用范围并未将教师包含在内。《劳动法》第2条指出,该法适用于在中国境内的企业、个体经济组织和与之建立劳动关系的劳动者。但是,此处所说的与国家机关、事业单位和社会团体形成劳动关系的劳动者,应指那些不属于上述单位正式编制内的、从事一些服务性和辅助性工作的人员,如清洁工、保安人员等后勤服务人员。因此,虽然公立学校属于事业单位,但教师和学校之间是否属于劳动关系尚存在疑问。[3]
就专业人员说而言,其问题在与此说并不能揭示教师的法律地位,而只能称得上是教师职业特征的一种描述而已。因此,这种学说在这个问题上,并无太多的价值。
二、本文对教师法律地位的观点
了解了以上几种观点以后,本文认为,在探讨教师的法律地位的时候,有必要将不同的教师团体区分出来,赋予不同的地位。本文认为,首先应当按照教师区分为公立学校的教师和私立学校的教师,其次应该把教师区分为基础教育类学校的教师和职业技术教育、高等教育类学校的教师。对于私立学校的教师而言,其权利义务按照教师同学校签订的合同来确定,因此其地位当属雇员,其与学校的法律关系及救济可以参照《劳动法》的相关规定确定。本文主要探讨公立学校教师的法律地位问题。
基础教育类学校教师的法律地位。基础教育类学校包括小学、初级中学和高级中学。笔者认为,基础教育类教师的法律地位应当参照公务员的法律地位加以确定。这是因为:首先,中小学教育作为基础教育是教育体制之内的重要环节,是关系到国民基本素质的重要领域,因而需要严格贯彻国家的教育方针政策,需要国家的支持和指导。其次,该类教育的教学内容比较固定,一般都是根据国家统一的教学大纲进行的,区域差异和个体差异都不大。职业技术类和高等教育类教师的法律地位
与基础教育类学校的教师不同,职业技术类和高等教育类学校教师的法律地位应属雇员。这是因为:对于职业技术类学校而言,其市场化程度较高,需要学校和教师根据市场需要灵活安排教学内容和教学方法。[4]这就要求学校具有灵活的办学机制,在决定教师的聘任、解聘和续聘方面有较大的自主权。
三、教师的法律权利
明确了教师的法律地位之后,我们需要进一步明确的是教师的法律权利问题。根据上文的论述,不同类的教师应当享有不同的法律权利。但是,教师作为一个特殊的职业群体,有着不同于其他职业群体的权利,不同类的教师因为同属这一群体而共有这类权利。这就是教师的基本权利。
1、教育教学权
《教师法》第7条第1项规定:教师享有进行教育教学活动,开展教育教学改革和实验的权利。我们把它称为是教师的教育教学权。教育教学活动是教师工作的最基本内容,因而该权利当是教师最基本的权利之一。教育教学活动本身不是孤立的,而是一项十分复杂的系统工程,包括培养目标与课程设置、教材教法与专业创新、政治思想与道德教育、考试评价与能力培养、校园文化与课外活动等。在教学活动中,教师、学生、教学内容和教学手段是必不可少的要素。其中教师不仅是教学活动的组织者,而且是传授知识的重要主体。因此,只有教师的教育教学活动的权利得到充分的保障,学校的教学活动才能得以正常进行。
2、学术研究权
《教师法》第7条第2项规定:教师享有从事科学研究、学术交流,参加专业的学术团体,在学术活动中充分发表意见的权利。我们把该项权利成为学术研究权。教师在完成规定的教学任务的前提下,有权进行科学研究、技术开发、编撰学术论著;有权参加各类学术交流活动,加入各类学术团体;有权自由发表学术观点,表达研究意见。总之,教师有权从事各种与教育相关的学术研究与创作。这不仅有利于教师自身的发展,有利于学校的进步,而且对促进整个社会技术创新也很关键。这一点对于高校尤为突出。
3、督导权
《教师法》第7条第3项规定:教师享有指导学生的学****和发展,评定学生的品行和学业成绩的权利。我们称该项权利为督导权。教育是一种有目的、有计划地培养受教育者的活动,受教育者的学****活动必须根据培养目标的要求,在教师指导下按照一定的要求进行。作为教师,有权根据受教育者的特点因材施教,有权对受教育者的学****成果予以评价,有权对受教育者不符合规定和要求的行为进行纠正。通过教师的指导,可以使受教育者,即学生的学****避免反复探索的曲折道路,在较短的时间内取得更有效的学****成果。
4、获取报酬待遇权
《教师法》第七条第4项规定:教师享有按时获取工资报酬,享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期带薪休假的权利。我们称之为获取报酬待遇权。这是教师的基本物质保障权利。“按时获取工资报酬”,就是教师有权要求所在单位根据教师根据相关规定,按时、足额地支付包括基础工资、职务工资、课时报酬、奖金、津贴在内的各项工资性收入。“享受国家规定的福利待遇”,主要指教师享有包括在医疗保健、住房、退休等方面依照教师法及国家相关规定而享受的各种福利待遇和优惠措施及寒暑假的带薪休假的权利。
5、民主管理权
《教师法》第七条第5项规定:教师享有对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理的权利。我们称之为民主管理权。这是教师参与教育管理的民主权利,有利于调动教师对学校工作的积极性和热情,加强对学校和教育行政部门工作的监督。教师可以通过教职工代表大会等形式参与民主管理。在行使这项权利的过程中,教师应当遵循民主集中制的原则,并且把握好参与的“度”的问题,不能因此荒废了教学本职工作。
6、接受继续教育权
《教师法》第七条第6项规定:教师享有参加进修或者其他方式的培训的权利。我们称之为接受继续教育权。社会和科技的飞速发展,使得知识更新的速度越来越快,这就要求教师及时更新知识,不断提高自身素质。因而,教师有权参加进修或其他各种形式的培训,学校、教育行政部门也应该为教师参与进修培训提供各方面的支持。需要注意的是,教师行使这一权利,必须保证完成本职工作,有组织、有计划的进行,不得影响学校正常的教育教学工作。[5]
四、教师权利的法律救济
虽然实体法对教师权利有明确的列举,但是基于“无救济即无权利”这一基本法谚,只有为教师提供权利救济手段,才能有效地保证教师权利的实现。现行立法对于教师的维权途径有所规定,但还存在不足。
1、现行立法的规定
不同类型学校的教师,由于其与学校和教育行政部门的关系不同,因而其救济途径也有所差异。对于基础类学校的教师具有类似公务员的法律地位,所以其救济方式应当包括申诉权、行政复议权和行政诉讼权。这里的申诉权是指公务员对行政机关的处理决定不服,而向有关机关提出申诉的一种救济途径。而行政复议和行政诉讼则是行政相对人不服行政机关的处理决定或者认为行政机关侵犯了其合法权益,向复议机关提起复议或想人民法院提起诉讼。[6]《教师法》第39条亦规定了教师的申诉制度。该条规定:教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉,教育行政部门应当在接到申诉的三十日内,作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的,可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉,同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。