以高质量科技政策供给推动科技成果转化.docx

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【Summary】从理论层面认识科技成果轉化风险,在实践层面化解科技成果转化的风险,对科技与社会发展具有重要意义。科技成果转化的风险来源包括主体、市场、管理、法律及社会等各种因素。面对科技成果转化风险,科技政策供给是调控风险的必然选择。科技政策供给在实践方向上,要强化价值导向,促进多主体利益协调,介入全过程风险管理。实践路径上,通过推进建立健全科技成果转化体系、形成有利于科技成果转化的机制、扶持技术中介服务机构及注重科技成果转化的法律法规建设等来化解科技成果转化的风险。
【Key】科技成果转化 风险 科技政策 供给
G3                A
【DOI】.
党的十九大报告提出了2020~2035年的阶段性目标——基本实现社会主义现代化,跻身创新型国家前列。要“深化科技体制改革,建立以企业为主体、市场
为导向、产学研深度融合的技术创新体系,加强对中小企业创新的支持,促进科技成果转化。”[1]总书记也指出,“中国是一个大国,必须成为科技创新大国。”[2]实现科技创新的一个重要环节是科技成果转化。今天,科技和经济呈现出相互依存、相互渗透的发展趋势,其最重要的结合点就是科技成果的转化。[3]科技成果转化是科技与经济有效结合的途径,也是当前科技体制改革的核心问题。在实践中,近年来,国家与地方层面为科技成果转化出台了一系列的政策,但是科技成果转化的风险层出不穷,在理论层面如何深刻认识风险,实践中要做到超前化解科技成果转化的风险问题,亟待科技政策的供给,发挥科技政策的风险调控作用,形成政策合力,促进科技成果转化。
科技成果转化的风险及来源
科技成果转化表现为科技成果的商品化、产业化、国际化等。《中华人民共和国促进科技成果转化法》明确指出,科技成果转化“是指为提高生产力水平而对科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新产品、新工艺、新材料,发展新产业等活动。”科技成果不能及时转化,与经济结合不充分,其价值就会变小甚至消失。科技成果转化是一个复杂的过程,在转化过程中将会产生技术风险、市场风险与社会风险,等等。风险是可能发生破坏性后果的灾难。贝克曾指出:“风险意识的核心不在于现在,而在于未来。”[4]风险是现代科学技术的内在属性与外在必然性,今天的科技进步与发展正成为风险社会产生的重要来源。科技成果转化的风险随着科技成果技术含量增加而增加,高科技的发展呈现出高风险的发展态势,科技成果转化的每个阶段都充满了风险,当然,不同的发展阶段与环节,科技成果转化的风险来源也是不同的。
第一,科技成果转化风险的主体因素。一是从技术供给方来看,主要产生的是技术风险。技术供给方主要包括高校与科研院所,来自科技成果的产生阶段。供给方受自身技术条件等限制,存在着技术不成熟的风险;由于在科技成果转化中,供给方不能对科技创新成果做出完全预测,与预期的科技成果转化的结果会产生一定的偏差形成风险,这个风险虽然与市场有关,但是这种风险也是技术本身带来的,也应属于技术风险。二是从技术的接受方来看,主要产生生产风险、投入风险、财务风险、竞争风险等。技术的接受方主要是企业,由于受诸多主客观条件制约,科技成果转化风险会发生在企业活动的全过程中。生产风险,主要是指产品开发出来之后,在具体的生产过程中从原料、设备、人力、经费到产品的形成。都可能遇到风险,如原材料短缺、设备不适用、生产人员经验不足、工艺不过关、外部企业中断与本项目的协作等。[5]投入风险主要表现为因人才与资金投入数量不足导致转化失败的投入数量风险和由于投入分布结构与转化过程对投入的需求结构脱节而形成的投入结构风险;[6]投资规模、资金估算出现偏差,出现资金短缺,产生财务风险;接受方决策者的业务水平、管理水平等不足等方面导致的产品风险。另外,还有由于其他竞争者参与竞争造成竞争的风险。三是从使用方来看,是否愿意采用新产品、新技术具有较大的不确定性。新产品、新技术投入到市场,因用户往往持怀疑态度、观望或作出错误的判断导致风险。
第二,科技成果转化风险的市场因素。由于市场接受程度的不确定性,科技成果转化在论证上是可行性的,但是市场发展与之不匹配,导致了转化的风险;市场的动态性导致的风险,成果在最初的论证阶段不看好,市场发生了重大的变化,投放市场以后具有很强的竞争力;而有的项目前期前景可佳,导致大规模生
产,后期市场变化产生商品的积压,这些引发了市场的风险,动态的市场变化给科技成果转化工作带来难度;市场接受时间的不确定性。一个新产品特别是高新技术产品的推出时间与诱导出需求的时间有一定时滞,这一时滞过长将导致企业开发新产品的资金难以收回。[7]另外,由于市场引导,过多关注产品本身,忽略包括配套技术等其他方面,导致市场风险。
第三,科技成果转化风险的管理因素。科技成果转化是一种复杂的活动,为高效地组织、协调科技开发活动,需要有效地进行科学管理。因管理因素导致的科技成果转化风险,是科技成果转化风险的重要来源。管理风险贯穿科技成果转化的各个阶段,主要包括管理决策风险、管理组织风险、信用风险等。规范管理,能有效降低风险。
第四,科技成果转化风险的法律因素。科技成果转化的法律风险,也是科技成果转化的重要风险。既有法律缺失的原因,也有法律规定的不明确不配套的因素。例如,国有资产保值增值的法律风险,不同的人员权益界定不明确,一些人很容易进行违法犯罪活动;缺乏市场交易知识与法律风险意识,导致交易中的法律风险;出现的技术泄密风险,以及成果应用后的侵权风险等也大量存在。
第五,科技成果转化风险的社会因素。科技成果轉化中,有着各种社会中的政治、经济与文化等因素,这是外在环境风险。如国家的产业政策的调整,一些产品淘汰而导致的风险。国家的经济形势变化,如金融政策的变化导致的风险。还有战争、国际关系等等一些不可预测的社会风险。
科技成果转化风险的种类多样,来源不同,但是科技成果转化的风险呈一定的特点:第一,科技成果转化的风险与收益呈正相关。因此,一些发达国家设有风险投资银行,这些银行向科技成果转化提供风险贷款。第二,科技成果转化
的风险出现虽然具有一定的不确定性,但是也具有规律性,在不同的阶段不同的风险表现程度不同。科技成果转化的风险具有传递性。采取一定的方法控制风险,能够有效降低风险。加快科技成果转化,就要不断地分散转化中的风险。要重视政策供给和政策需求的精准对接,并构建科技成果风险识别、评估、应对及评价的体系,提升政府部门对技术风险管理的水平。
科技成果转化风险与科技政策供给实践向度
现代技术风险管理和控制是一项综合系统的工程,形成科学、规范、系统、动态的风险管理成为如今技术发展的吁求,科技政策以经济和科技目标为标准重新定向,更加强调科技成果转化。实现科技成果转化,政策供给具有重要的作用,能有效地调控科技成果转化风险。科技成果转化政策是政府科技成果化管理的基础和前提,能调节社会关系。加快政策供给,进行政策的实践,这是调控科技成果转化风险的必然选择。实现科技成果转化风险的管理,科技政策的供给需从以下方面努力。
科技成果转化政策供给强化价值导向。科技成果转化政策统筹科技的各种社会价值,保持经济效率、社会效率及生态效率协调。科技成果转化政策要适应形势,不断强化价值导向,平衡好经济价值与社会价值及生态价值的关系,不能过分追求经济价值而忽视社会价值与生态价值。具体来看,对科技成果转化的过程要进行价值引导,突出相应的价值导向。
科技成果转化政策要注重人的关系的调整,要以符合人与社会的关系、人自身关系及人与自然的关系的和谐为核心。科技成果转化的政策的制定与制度安排中,政府通过合理地运用资源和强制力,进行科成果技政策的调整,力求有效地降低科技成果转化带来的社会、人文与生态的风险。首先,科技成果转化政
策要符合人的社会关系的要求,遵循社会关系的运行规则,以社会民生为前提,促使科技面向生产生活、面向经济发展、面向市场,促进全人类的共同发展。其次,科技成果的转化要以人为本,要能实现人的价值。科技成果转化政策以促进人性的完善为目的,致力于人的解放,凸显出人的存在与价值,避免因为科技成果转化而导致人的异化。最后,科技成果转化政策要以可持续发展为目的,以生态价值观为导向,倡导人与自然和谐发展,强调生态系统的和谐与平衡,实现科技与生态环境相协调。
科技成果转化政策供给促进多主体利益协调。“从政策分析过程论的角度看,政策作为一种过程,在运用的每一个环节都存在着这样或那样的冲突。冲突的表现形式可能千差万别、林林总总,但归根结底却可以归结为利益的矛盾和冲突。”[8]科技成果转化政策要促进多主体的利益协调,而不是只放在对利益的追逐上。首先,保持部门利益的协调。在科技成果转化中,政府职能无法及时到位,部门分割、条块分割、缺乏协调等问题还在一定范围内存在。甚至有时也会出现政策相互冲突、制约的情况。为此,及时进行政策调整,兼顾差异原则,注重平衡部门的利益势在必行,实现科技成果转化的整合。其次,注意协调不同次级主体的需求和利益。科技成果转化需要多主体参与、全链条的部署。这样在政策层面重建政府与高校、企业之间的关系。不同的主体对科技成果转化的关注点不一样,政府关注社会效益,企业关注经济效率,高校与科研院所更关注影响力与后期收益,科技中介追求利益的最大化等,政府需要通过多种方式协调各方利益,使各方形成利益共同体。最后,还要为公众或成果转化的使用者负责。“政府政策必须对那些受此政策制约的公民意愿负责,如果它们想成为合法的话。”[9]公众应该能影响政府治理的活动。科技政策的独立
性是相对而言的,作为国家公共政策的一个分支,科技政策制定和执行需要充分考虑与其他公共政策如经济政策、社会发展政策等的协调性问题,不断优化科技政策体系,保证政策体系的系统性和公平性。[10]政府决策中要重视公众参与,公众需要全方位地参与科技成果转化政策的形成与建构全过程。
科技成果转化政策供给介入全过程风险管理。科技成果的转化过程是一个涉及主体多、利益广、影响范围大的动态发展的过程。科技成果转化的风险是变化的,科技成果转化上游的技术创新阶段的技术风险高,但是这阶段的市场风险小;科技成果转化中游的产品化阶段,投入风险增加;科技成果转化下游的产业化阶段的市场风险最大。科技成果转化风险管理贯穿于成果转化管理的全过程。针对不同阶段的科技管理,具有不同的重点,在实验室阶段,技术风险的政策供给要引导提升创新潜力,提高技术水平,避免技术风险;在产品化阶段,重点要应对投融资风险;在市场化阶段,重点是应对市场风险,根据社会需求,提高产品的竞争力。
科技成果转化政策要介入全过程风险管理。政府不仅根据实际制定宏观层面的政策方针,政府职能转变由“放权让利”的改革,发挥好政府的导向作用,还要超越市场、体现出服务功能,补齐市场失灵领域的短板,提供优质公共服务。注重科技成果转化的效率,重视知识产权保护,注重利益的合理分配,实现有效的科技政策的全程介入,这是化解科技成果转化风险的必要要求与选择,也是科技成果转化体制机制创新的要求。加大政策落实力度,做好政策监测与评估,完善政策执行在各个阶段的评估体系,重视监督性服务。正如2019年9月24日,中共中央总书记在主持第十七次政治局集体学****时强调,要强化
制度执行力,加强制度执行的监督,切实把我国制度优势转化为治理效能。[11]
科技成果转化风险与科技政策供给实践路径
2013年7月,总书记在中国科学院考察工作时强调:“要坚决扫除影响科技创新能力提高的体制障碍,有力打通科技和经济转移转化的通道,优化科技政策供给。”[12]面对科技成果转化的具体实践,政府通过合理地运用资源和强制力,进行科技政策的供给,要坚持问题导向,加大推进的力度,形成政策合力,实现政策的落地与具体应用、实践,力求有效地降低科技成果转化中的的风险。
第一,推进建立健全科技成果转化体系。推进建立健全科技成果转化体系,强化政产学研全方位协同参与。促进科技成果转化的出让方和接收应用方转化链衔接,从科技成果的供给、科技成果的需求和科技成果的中介同时推进,全面建立起服务支撑成果转化的体系,形成以市场为导向、以企业为主体,协同创新的网络。在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话中,总书记强调:“促进创新链和产业链精准对接,加快科研成果从样品到产品再到商品的转化,把科技成果充分应用到现代化事业中去。”[13]
政府要加强引导,弥补市场失灵。整合资源,实现各科技成果转化主体的优势互补,支持公共研发平台建设。带动企业、高校、科研机构以及金融、投资等机构参与成果转化。明确大学与政府科研机构的定位与各自的特色,要推动高校和科研院所建立一批专业化的技术转移机构。鼓励企业增加对科技成果转化投入,建设科技成果产业化基地与中试熟化平台,降低企业贷款的利率。培育市场化、线上与线下相结合的中介服务机构,打造一批专业化的人才队伍,建
立和完善技术市场等社会服务体系。另外,优化社会环境、法规环境和市场环境,形成有利于科技成果转化的良好氛围。
第二,形成有利于科技成果转化的机制。要通过政策创新、体制机制创新,形成行之有效的科技成果转化的条件、动力。这些机制包括科技评价机制、效率评估机制及投融资风险防控机制,等等。科技评价机制是技术完善的基础和降低实施风险的前提,为此,须给科技评价以政策的支持,应当鼓励和支持高校、科研院所与企业建立有利于科技成果转化的用人制度和激励机制。推进企业科技成果转化的效益评估机制,定期对企业的科技工作开展的成果转化效益进行评估,并以此为依据调整企业科技资源的布局促进科技成果的转化。[14]推进建立合理的效率评估的指标体系与制度规范。建立科技成果转化投融资风险防控机制,形成市场化、社会化、专业化的科技创新投融资体系,推进建立“风险共担,收益共享”的现代风险投资制度,吸引资金投入到高科技产业,鼓励金融机构质押融资业务,有效防范融资风险。大力发展科技成果转化的信贷业务,通过建立政府风险投资基金、分散投资风险等方法,允许适度的科技成果轉化风险容忍。
第三,发展与扶持技术中介服务机构。一是明确技术中介服务机构的地位和作用,鼓励专业的技术评估机构发展,发挥其在科技成果转化中的“催化”作用。对科技中介服务机构现行管理体制的改革,实施了科技中介服务机构的分类指导与管理,着力推进了科技中介机构的独立性和社会化转制的进程。[15]重点扶持技术转移转化机构开展成果转化、技术转让、技术入股、技术交易、产学研合作等转移转化服务。对科技中介给予财政资金、税收优惠、行政、人才政策等扶持。政府推动科技成果转化交流平台,通过平台改善各类科技中介
服务的条件,完善技术市场体系,实现信息流动。二是要建立技术市场的准入机制,可以设置相关资质考试认证,加强法律形式的强制性资质、资格认定。三是建立一支高素质技术市场经纪人队伍,提高技术市场的相关人员能力和管理水平。四是政府应加强对技术市场的宏观管理和指导,维护技术市场的正常秩序;规范科技中介机构的服务活动,确保公平竞争。
第四,注重科技成果转化的法律法规建设。当前,《促进科技成果转化法》《科学技术进步法》《反不正当竞争法》等法律法规推动了科技成果转化,但是依然不能满足科技成果转化的实践需要。加快法律制度建设,要在法律框架内形成多元共治的良好格局。需要将国家相关指导、扶持政策予以法制化,使科技成果转化有法可依、有章可循,使政府行为上升为国家意志,实现“法规驱动”对“行政驱动”的替代。目前,国家层面已经建立了《中华人民共和国促进科技成果转化法》,这是科技成果转化的基本法律遵循,亟待尽快出台配套法律法规,形成科技成果转化的可操作性的法律体系。制定规范高新技术企业发展的法律;制定对技术评估机构、技术贸易机构、技术孵化机构等在法律层面进行规范;注意完善知识产权法,建立知识产权监管和维权体系;建立科技成果融资风险防控制度、风险补偿制度等。
(本文系北京市中国特色社会主义理论体系研究中心2017年度一般项目“面向科技创新中心建设的首都科技成果转化研究”阶段性成果,项目编号为:17ZT005)
注释
[1]:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2017年。