加强对BT项目招投标的服务和监管.pdf

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设计、施工及设备材料采购等二次招标的监督权;④项目建设管理及投资控制的监督权;
⑤项目建成后的回赎权。
义务:①按时足额支付BT乙方合同价款的义务;②协助项目BT乙方二次招标的
义务;③接受项目BT乙方的各类咨询义务。
(2)投资方的权利和义务
权利:①项目投资和融资权;②当其具有BT项目施工总承包资质时对该项目的承
包权;③当其不具备BT项目总承包资质时,对该项目施工、设备材料采购等的招标权;
④享有所实施项目的组织建设管理权;⑤享有项目建成后收回投资及合理利润权。
义务:①承担项目融资、投资、建设风险的义务;②承担按合同交付合格工程的义
务;③接受BT发起方有关约定的义务。
(二)BT模式与带资承包的区别
1、何为带资承包方式:
带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款,
由建筑施工企业垫款施工。
2、BT模式与带资承包方式的主要相似点:
BT中的投资方需要承担项目的投融资工作,而带资承包方在相当程度上也具有融
资的性质。两者在表面上有一定的相似性。实际操作中,许多政府投资项目误将带资
承包当成BT模式,或误将BT项目操作成带资承包。这一方面违反了国家禁止工程建
设项目带资承包的有关规定,另一方面造成了项目建设期间权责不明的法律责任和风
险后果,易出现项目建设期间和之后的“官司”不断,严重影响项目的顺利实施和地方的
稳定。
3、BT模式与带资承包方式的主要区别:
(1)主体不同。
BT模式的投资方可以是具有总承包资质的建筑施工企业,也可以是投资公司或其
他法律允许的企业或个人。原则上说,只要具备一定的资金实力和融资能力,愿意以
BT方式赚取项目建设期间的管理费和利润的企业或个人,都可以加入这一领域。
带资承包方式中的带资承包方只能是具有相应施工资质的建筑业企业。不具备施
工资质要求的任何企业和个人无权参与项目施工,否则可视为项目的违法“挂靠”。
(2)工程建设项目类别不同。
BT模式的工程建设项目一般为非经营性的城市公共基础设施建设项目、市政公用
基础设施建设项目,项目建设完成后由政府收回并组建项目管理机构进行管理。
带资承包方式工程建设项目的类别涉及面广,可以出现在各行业不同的建设工程
项目中,如不加以限制,任何类别的工程建设项目均会发生。
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(3)合作性质不同。
BT模式中,项目业主与投资方签订的是BT投融资建设合同。尽管在BT项目运
作方式中,投资方可能同时具有投资者与施工者的双重身份,但其中投资者的身份是
居于主导地位的。
在带资承包方式中,项目业主作为发包方,建筑企业作为承包方,双方签订的是
施工承包合同,属于工程服务范畴。
(4)法律关系不同。
BT模式中有投资、融资、建设、转让等一系列活动,涉及到项目发起人、投资者、
项目贷款银行、融资担保人、材料和设备供应商及其他可能的参与人,因此,BT的法
律关系较为纷繁复杂。
相对而言,带资承包方式中的法律关系较为简单,项目业主与带资承包方仅仅是
工程施工承包合同关系。
(5)管理对象与管理范围不同。
BT模式中,项目业主一般只负责项目的前期管理,如负责编制项目建议书、进行
可行性研究、组织初步设计、编制项目概算、解决征地拆迁、选择投资者等工作。投
资方则负责项目的投资和建设管理工作,如筹集建设资金,通过招标选择施工承包商、
材料设备供应商等项目实施单位,并全权负责项目的计划、组织、协调、控制等建设
管理工作。工程竣工验收以后,按合同约定将项目移交给业主。
在带资承包方式中,项目业主要对工程项目进行全面的管理,从工程项目的发起
开始,直到工程项目的投资建设管理、竣工交付使用为止。承包单位只负责按合同约
定的承建工程范围和内容进行施工阶段的工作。
(6)项目保证措施不同。
BT模式中,为保证投融资的效果及项目的顺利实施,投资方须先向项目业主提供
足额的项目保证金或银行担保,然后业主根据项目进展情况,及时回拨项目建设资金。
带资承包方式中,工程款、设备材料款等各类资金的筹集、使用均由带资人全权
负责,无法保证各类资金按时足额到位以确保项目顺利实施。
(7)合同价款的组成不同。
BT模式中,投资方需要负责建设工程项目全部资金的筹集,因此,合同价款包括
工程建设费用、资金占用利息以及合理的投资回报。
在带资承包方式中,合同价款只包含工程建设费用,不含资金占用利息和投资回
报。
(8)资金支付主体不同。
BT模式一般存在两个资金支付主体,第一个是投资方向施工企业支付预付款,以
及向材料和设备供应商支付材料款等;第二个是在项目建成完工移交给BT项目业主
后,项目业主按照BT合同的约定向投资方支付合同价款,通常采取分期支付的方式。
带资承包只存在一个资金支付主体,即项目业主一般需在工程完工后不久的时间
内向垫资施工方支付合同价款。
(9)项目的所有权人不同。这既是二者的根本区别,也是区分BT与带资承包两
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种建设方式的关键特征。
在BT模式中,投资方在项目建设期间是项目的“暂时所有权人”。在工程竣工后,
投资方需要按BT合同约定的转让程序,再将项目的所有权转移至项目业主方名下。
在带资承包方式中,项目的所有权自始至终都属于发包方。工程竣工后,承包方
将已竣工工程移交由发包方,并不涉及项目所有权的转移。
(10)承担的责任与风险不同。
在BT模式中,项目业主只承担工程项目前期工作的一些责任与风险,进行项目的
宏观管理。投资方则要承担建设期间的建设管理和施工技术、安全、质量、工期、造
价以及融资的风险,还要承担不能及时得到回购资金的风险。
在带资承包方式中,业主需承担工程项目的前期工作、建设管理、资金筹集等项
目风险。承包单位只承担工程项目施工阶段和竣工交付相应承包范围内的风险,以及
垫资得不到偿付的风险。
4、如何指导业主,做好BT项目的招标工作,规避基础设施建设带资承包风险:
明确了BT模式与带资承包的区别,对于服务业主,加强对项目招投标的监管有着
重要意义。
(1)帮助指导项目业主用招标或招商的形式选择投资方;
(2)帮助指导审查项目业主的BT招标公告内容是否符合有关法律法规政策规定;
(3)帮助指导审查项目业主与投资方签订的BT协议,突出项目回赎内容重点。
防止将BT项目协议误做带资承包协议,也防止将国家明令禁止的“带资承包”披上BT
的合法外衣。
(4)帮助指导监督没有施工总承包资质的投资方组建BT项目联合体和实施项目
建设的二次招标。
二、哪些项目适宜采用BT模式
(一)采用BT模式运作的项目主要有以下两种情况
1、政府需要投资建设的,但又不适宜于由市场进行商业化经营的公共基础设施项
目,如城市道路、园林绿化、公共排水、道路照明、公交站点等;
2、政府需要垄断经营的,或不愿意采用BOT方式将经营权转让给投资者的基础
设施项目,如自来水厂、污水处理厂、城市集中供热、垃圾处理等项目;
(二)项目采用BT模式的前提条件
采用BT模式的基础设施项目,应具备以下几个基本条件:
1、前期项目立项、审批、国土、规划、环保等手续已完成,设计方案稳定,建设
标准明确;
2、政府应具有充足的回购能力,能提供回购承诺及相应的担保;
3、工程规模、难度适当,投资额度和施工资质应在潜在投标人可承受的范围内;
4、已经有一定的符合条件的BT潜在投资人可供选择。
三、如何选择项目BT投资人
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(一)需要注意的问题
1、政府要把“双赢”放在首位。选择BT投资人实际是选择项目的战略合作伙伴,
因此不要一味追求政府经济利益最大化。
2、实施项目管理“管办分离”。宜以属地管理的原则,授权当地政府为项目业主,
建设行政主管部门充分履行项目的质量安全监督管理等职责,财政、审计等部门履行
项目资金监管职责。
3、防止以项目为抵押的融资形式。要注重考察投资人的资金实力,应将投资人提
前注入项目保证资金及提供银行履约担保作为谈判的重点内容。
4、尽量选择有资金实力和有施工资质的总承包企业,可以有效规投资避方与施工
方之间的矛盾。
5、招投标监管部门要及早介入对BT项目的服务和监管中。指导发布招标公告、
制作招标文件等程序性工作,在服务中履行好监管职责。
6、招标过程中注重评标办法的合理编制。招标找项目投资人不应以价格最低作为
中标条件,应综合考虑投资人经济实力、融资能力、企业管理水平、社会信誉、承建
能力、合同管理能力等,尤其应将侧重点放在工程将来的运营成本及质量上。
(二)目前常用的BT投资方的产生方式
1、“名花有主”型。主要是针对较大的、技术复杂、专业性强的项目,项目业主通
过前期的信息发布、摸底,已有合作对象,争取项目审批立项部门依据有关规定核准
邀请招标或直发包的形式来确定投资方。这种形式暂定名为招商招标。
2、“抛绣球选亲型”。即项目尚无明确合作伙伴,项目发起人在权威媒体公开发布
招标(或招商)信息,吸纳有资金实力的企业或个人关注,择优选定投资人。需要注
意的是针对较大项目,信息发布的范围要广、时间要久,要给真正的投资者充分论证
项目投资的必要时间。
(三)BT投资人的两种基本类型
一是具有该项目施工总承包资质的,也叫BT总包人。BT总包人既是BT项目的
投资方,同时也是项目施工方,只需按照其具备的施工资质能力和范围进行施工,一
般情况无需进行二次施工招标。
另一种是没有或不具备该项目施工总承包资质要求的,叫BT投资方。由于其不具
备该项目的施工资质,还必须再以投资方的身份,在项目业主的协助下对项目施工进
行二次招标确定承包人。
(四)目前常见的完善BT投资人总承包资质的办法
当投资者不具备项目总承包资质时,其欲直接赚取项目建设管理费和获取项目更
大利润的打算就会落空。相对来说,其投资风险就会加大,这种情况会在一定程度上
降低投资者的积极性,不利于项目融资。
实践中许多投资人为弥补这种“缺陷”,增加投资利润,利用目前BT无“法”限制的
时机,或采用“控股”,或采用“联合体”的方式,吸纳有项目总承包资质的企业一起参与
前期的BT投融资中,从而组成一个完整的BT利益集团。
作为监管部门,既要充分用好、用活政策,指导投资者建立符合国家有关政策规
定的BT联盟,又要严格执行国家现行的法律法规政策,防止借BT之名行规避招标之
实。
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四、项目运作中的具体实施方式
(一)设立项目公司的BT方式
项目业主通过招标或招商确定投资方,投资方组建项目公司,由项目公司负责项
目的融资、投资和建设,项目建成后由业主回购。此种方式的特点为:
1、对投资方无特殊资质要求,只要其具有较强的投融资能力即可。
2、投资方采取成立项目公司的方式,以项目公司为主体筹措建设资金,投资方为
项目公司的银行贷款提供担保。
3、在项目建设期间,项目公司履行项目业主职能,负责项目的建设管理,不直接
参与项目施工。
项目设计单位、施工单位、设备材料采购等承包商的确定,以项目公司为主体,
在项目业主监督下用招标或政府采购形式确定。
(二)不设项目公司的BT方式
是指项目业主通过招标或招商确定项目投资方,投资方不组建项目公司,而是直
接与项目业主签订BT协议,对工程项目建设管理全过程承包,并承担项目的全部投资,
直到项目建成后由业主赎回。此种方式的特点为:
1、工程施工直接由投资方承担,无须再进行二次招标。此种方式采用的提是,前
投资方必须为同时具备投融资能力和相应建设资质的工程总承包企业或联合体。
2、项目业主直接和投资方签署BT投资合同及工程总承包合同。
五、加强对BT服务监管应注意的几个问题
(一)及时介入,指导项目业主完善BT操作
1、项目监管部门及时介入最主要。项目监管部门要及时与项目业主沟通,了解项
目工程特点、前期准备情况、业主的需求和管理能力,帮助业主分析潜在投资者,选
择对应的实施方式。由于BT模式的确定既属于项目立项阶段的内容,又属于项目实施
阶段的内容,因此监管者既有项目立项审批部门,又有招投标监管部门。在现阶段国
家尚无政策明确BT模式监管权的情况下,需要各部门及时沟通信息,互相携手,对现
有职权范围内的相关事宜服务监管到位。
2、帮助项目业主选择合适方式确定投资人最重要。项目审批核准部门要根据该项
目BT潜在投资人的实际情况,本着有利于项目融资的原则,实事求是地核准不同的招
标方式,确定BT投资人。
(二)明确项目资质要求,优化组合投资方
1、根据拟建设项目的投资规模和建设特点,在项目BT招标时应对投资方的投融
资能力和施工资质提出明确要求。一般情况下,应首选具备承担BT项目投资能力和施
工资质的投标人为BT项目的总包人。当然,有BT项目建设经验的为最佳。
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2、要积极引导有投资能力而无施工资质的企业与具备项目施工能力的优质企业组
成投资方联合体,实施“强强”联手,共同组建项目投资方。
(三)完善监管体系、强化监管措施,杜绝违法分包、转包行为
在BT项目中,工程分包和转包情况以及“再BT”现象较普遍,这是影响项目工程
质量的重要风险因素。为避免此类问题的发生,可采取以下措施:
1、在招标文件中对项目的分包情况进行详细和明确的约定,禁止随意分包,严禁
转包和违法分包,严加禁止“再BT”现象。
2、建立健全监管体系,业主应组建包括监理在内的施工现场监管机构,对工程违
法分包、转包情况进行严格管理。
3、招投标监管机构与建设工程质量监督管理机构等部门联手,以不定期抽查施工
现场关键岗位人员到岗情况,认真查处项目违法分包、转包情况。(作者单位:湖南省
株洲市招标投标管理局
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