国有企业一把手监督困境及其对策.docx

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马思洁王玲
【Key】一把手;监督困境;国有企业
-0688(2021)06-0171-04
0引言
总书记在十九届中央纪委四次全会上明确强调,要坚决查处各种风险背后的***问题,深化金融领域反***工作,加大国有企业反腐力度,加强国家资源、国有资产管理,查处地方债务风险中隐藏的***问题。目前,国有企业反***斗争已经进入深水区,根据中央纪委网站公开发布信息统计,在2012年12月6日至2018年1月23日公开宣布执纪审查的135名中管干部中,涉及国有企业的有15人,占比为11%,基本都是国有企业党组书记、董事长等“一把手”。这说明当前国有企业“一把手”反***斗争仍面临严峻形势,加强国有企业“一把手”监管制度建设、破解国有企业“一把手”监督困境,是亟待解决的重要课题。
1国有企业“一把手”的监督困境
国有企业“一把手”是国有企业的主要负责人,以掌控实际权力为特征,通常为国有企业董事长、党委书记。自2012年以来,石油、煤炭、燃气等多个领域的国有企业“大老虎”被查,单“中石油”内就有15名被查,电力系统有12名被查,煤炭领域有21名被查,燃气领域有2名被查,能源系统内有12名被查,其中“一把手”占了绝大多数。笔者梳理了已公开的能源国有企业“一把手”******案例,发现当前国有企业“一把手”监督困境主要集中在******监督难、决策监督难、选人用人监督难、举报查处难及监督制度落实难5个方面。
“一把手”******监督难
国有企业“一把手”掌握很大权力,很容易动用手中资源截取巨额非法利益。国有企业“一把手”***受贿数额一般都特别巨大,有些还涉及大量不明来源的财产。这些“一把手”往往都是“老油条”,对市场运行规则娴熟于心,善于规避法律监督,躲开相关部门的检查,这无疑为案件查处加大了难度。
“一把手”選人用人监督难
实践中,国有企业“一把手”插手干部选拔任用的现象并不少见,有的“一把手”基于“圈子文化”直接推荐自己熟悉的“独立董事”进入董事会,有的“一把手”通过经常性的表扬为自己的“意中人”搭建平台以达到推举目的,这种多方式干预选人用人程序的背后往往还存在着“权钱交易”现象,“一把手”通常会收取推荐干部的一些“好处”。
“一把手”决策监督难
自《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》出台以来,大部分国有企业都制定了“三重一大”决策制度实施办法,但“三重一大”决策制度的落实情况并不理想。不少国有企业的“一把手”仍无视纪律规定,常常为牟取私利进行幕后交易,在重大决策上绕过集体讨论的必要程序,一手操办决策,造成重大失误,对国有资产造成巨大损失。此外,近几年有些国有企业还通过召开所谓的党政联席会议,将党委和董事会的事情一起决策,以抑制民营股东董事、外部董事的声音,这不仅不利于科学决策,而且让党组织陷入被动局面,无法发挥好党的领导作用。
“一把手”监督举报查处难
笔者查询了陕西省内38家国有企业的官网发现,目前国有企业纪委查处案件线索主要以信访举报为主,近几年来信访举报的数量呈现递增趋势。但基于国有企业“一把手”的巨大权力和权威意识,纪委即使根据举报对其进行审查,也会遭到各方面的阻力,最后不了了之,以一纸不轻不重的内部通报予以处理。现实中,不少国有企业职工因举报“一把手”违规行为而遭遇暗中打击报复,例如山东青岛发生的著名的“国企老总雇凶报复致举报人死亡”事件。这种打击报复行为抑制了职工监督“一把手”的积极性。
“一把手”监督制度落实难
法规制度的生命力在于执行。有了好的制度如果不能有效执行,制度就成为“稻草人”。从中央到地方都建立了不少针对国有企业“一把手”的好的监督制度,但不少监督制度仅仅停留在书面上,成为“花架子”,例如前述所提到的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》在2010年就已经出台,但近几年部分国有企业“一把手”仍存在乱决策、乱拍板、乱
作为的问题。2018年7月,深圳某国有企业党委书记在明知上级主管单位持反对意见的情况下,仍擅自签字同意在股权变更文件上加盖公章,并让公司法定代表人配合办理工商变更登记,使国有资产面临监管漏洞和重大风险[1]。
2国有企业“一把手”监督困境的影响因素

国有企业纪委通常只有几个人,纪委书记大多是企业领导人兼职担任的,这与国有企业沉重的工作量是不匹配的,这也是“一把手”贪腐***监督、查处困难的一个重要原因。增加国有企业党委和纪委的人员编制往往又涉及国有企业的运营成本,需要“一把手”批准。有些国企“一把手”认为完善纪委编制是浪费企业资源,纪委设立是“面子工程”,而且纪委领导往往还热衷于从事与党建工作不相关的“行政事务”,这些都导致纪委监督力量不足的问题。

根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第8条的规定,国有企业中的纪委由党委组织设立,在实践中,这种领导体制暴露出较多的问题。
一方面,在双重领导体制下,国有企业纪委与党委相互监督与制约效能不足。例如,国有企业党委对纪检队伍的人员任免和调动拥有一定的话语权,在机构编制、人员招聘和工资福利等方面均会受到党委的约束限制。在这种制约下,纪委难以保证自身的独立性和权威性,在工作时无法独立行使调查或者处分权力,使得纪委监督无法发挥应有效力。
另一方面,监督主体孤岛化。目前,国有企业内针对“一把手”的监督主要由国有企业纪委推动实施,监事会监督、党员监督及群众监督作用发挥不明显。
纪委监督与监事会监督、党员监督、群众监督等其他监督方式并不衔接,存在割裂。监督主体之间成为信息“孤岛”,不能采取一致的行动,获取违纪案件线索。各种监督力量应当形成合力,最大限度地发挥监督作用。要构建“一把手”权力行使的党内监督和群众监督的立体化协同监督体系,增强权力监督合力。

其一,选人用人环节的监督缺位。“为政治要,莫先于用人”。党内对选拔领导干部有一系列的规定,但是针对国有企业领导干部的选拔,目前还没有一部统一的中央层面的规范性文件。实践中的案例证明,很多“一把手”上位后,在干部选拔任用时,经常“举亲避贤”,长此以往,国有企业变成家族企业。企业纪委监督检查领导干部选人用人制度缺失,无法对国有企业选人用人环节进行监督,对于国有企业“一把手”违规插手干部选拔、任用等情况不能及时发现,事后不严格追责,导致大规模的***现象。
其二,相关监督制约制度过于宽泛,执行力不足。目前,国有企业纪委对于中央明确的制度规定细化不够,是一种粗放式监督,对“一把手”进行监督的权限、程序等事项都缺乏具体规定。监督内容零散且模糊,没有一部专门对国有企业“一把手”监督的法规,日常工作中缺乏必要的遵循。尽管纪检机关对于领导班子成员拥有监督权,但是这些监督制度大部分都是方向性、号召性的,程序性的具体制度少,实际工作中能够遵循的具体方法少,可操作性差。
其三,无过程性制约机制。《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》第18、19条规定了纪检监察机关对于国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度情况进行监督检查。但是,法条中的监督主要是事后监督,
将国有企业领导人员执行“三重一大”决策制度的情况作为重点内容进行年度考核做出评估。国有企业内一些重大事项的决策过程,例如重要人事任免、大额度的资金运作纪委并没有介入。这实际上不利于防止“一把手”滥用权力,扰乱决策程序。“三重一大”事项往往牵涉利益范围广,一旦出现滥用权力、扰乱决策程序的现象,会给国家财产造成极大的损失。

当前,国有企业内部纪检部门内部党纪监督氛围淡薄,一些领导和工作人员缺乏监督责任意识,安于现状,认为大力开展纪检工作不利于企业内部团结,会扰乱企业内部运营和管理,使企业利益受损。一些国有企业中的纪委工作人员将党委书记看作是自己的“老板”,对其不敢监督,也不想监督。领导干部没有自我监督、自我约束的责任意识,纪委又没有强烈的监督意识,长此以往,国有企业“一把手”的权力被滥用,******现象频发,给党和国家利益造成极大的损失。
3加强国有企业“一把手”监督的对策建议

针对国有企业纪委人员编制有限、一人身兼数职的问题,需要上级纪委根据国有企业规模做出统一部署,配备专职纪委书记、副书记和监督部门负责人,比如专职的纪检监察工作人员人数要求不少于6人,这样做的目的是为了保证企业内反***工作的正常高效运行。如果国有企业纪委承担与监督执纪无关的业务、纪委领导特别是书记兼任与监督无关的职务,那么必须明确时间限制。上级的纪委和国资委纪委督导落实。

党的十八届三中全会明确提出了要推动双重领导体制改革,落实“两个为主”要求,强化上级纪委的监督[2]。这不仅为地方纪委改革指明了方向,实际上也为国有企业纪委监督体制改革提供有效经验。
具体来讲,改革双重领导体制、强化上级纪委对国有企业纪委的领导主要包含3个方面的措施:一是在纪委干部选拔方面,坚决落实“两个为主”要求,实现国有企业纪委书记、副书记的提名及考察以上级纪委会同组织部门为主,纪委其他工作人员的考察以国有企业纪委会同国有企业人事部门为主,报上级纪委审批任命。二是在国有企业人员编制和内部机构设置上,由上级纪委对国有企业纪委人员编制及考评、晋级要求总体上做出统一规定,同时建立各级纪委干部管理系统,上级纪委对国有企业纪委机构设置情况和人员考评情况实施全过程监督。三是确保国有企业纪委用车、办公及接待等经费与其他相近部门同等,可采取企业纪委报列财政计划,上级纪委审定,国有企业执行并支付。
随着派驻制度改革,中央纪委、国家监委直接领导、统一管理国有企业内设置的纪检检查组,履行对驻在企业的监督责任[3]。因此,完善国企纪委监督体制也应及时整合监督主体,推动建立纪委、监察、审计、监事会等监督形式共同合作的监督体系,指导国有企业开展监督工作,充分发挥党内监督和党外监督的作用。具体来讲,在国有企业内部,着力探索纪委与监事会成员“双向进入”、纪委领导与监事会领导“交叉任职”等办法,充分利用大数据等先进信息科技手段,建立健全职责清晰、约束有力的跨部门协作体系。

首先,完善日常谈话提醒制度。依据派驻监督、群众来信来访及社会舆论中发现的苗头问题,对国有企业党委书记及其他领导班子成员、下属单位和部门主要负责人定期开展廉政谈话,及时提醒督促落实主体责任。谈话内容主要包括提高政治站位、夯实主体责任、严守纪律规矩、加强作风建设、规范权力运行5个方面。对于关键人和关键事要重点关注,谈话要有针对性,让国有企业干部时刻感受到监督。
其次,规范国企选人用人制度。一是严把“选拔关”。坚决执行国有企业领导人员选拔任用相关制度,切实贯彻落实新时代党的组织路线,坚持党管干部原则和新时期好干部标准,严格按照干部管理权限和规范程序选拔国有企业领导人员。二是严把“用人关”。督促国有企业严格按照所在地国有企业中层管理人员招录管理和选拔任用规定,开展中层干部选拔任用和员工招聘工作。三是严把“引才关”。严格执行人才引进相关政策,通过“绿色通道”和市场化选聘方式,拓宽招才引才渠道,优化国有企业人才队伍。
最后,国有企业一方面要落实“依法治党”,建立健全内容完备、标准清晰、操作性强的监督规制体系,要做实、做细内控制度,紧跟上级发布的党纪党规层层抓规制建设,确保监督工作有法可依,避免由于制度层面的缺失而出现“漏监”现象;另一方面要对现有的内部监督规制进行梳理,确保监督规制的“简单、明了、统一”,保留核心内容,整合重复内容,删除过时内容,确保内部监督规制的可操作性。

系统化制度风险防控,应当从组织领导、目标完成、措施落实、流程执行、文化环境等多方面多维度构建廉政风险防控动态管理机制,对国有企业廉政风险
防控工作实施评价,并将其作为党风廉政建设责任制检查考核的重要内容,作为对领导班子总体评价和业务部门、关键岗位业绩评定的重要依据。
为提高评价的可操作性,可以规定业务部門内部评价、单位自我评价、上级抽查检查3个评价层次及询问座谈、查阅资料、随机测试、控制测试4种评价方式,设定A、B、C3个评价控制等级。同时,明确责任追究条款:对于单位或职能部门不认真组织开展廉政风险防控工作,因防控措施不落实、管理责任不到位,导致廉政风险转化为严重***问题、造成经济损失或不良影响的,依据党风廉政建设责任制规定追究责任;对于承担廉政风险防控职责的重要岗位人员,工作敷衍塞责、严重失职,导致本岗位廉政风险事件发生、造成经济损失或不良影响的,进行责任追究,并视情况给予组织处理或党纪、政纪处分;对被评价为“C类”的企业(或部门),年度党风廉政建设责任制考核降低一个等级,并视具体情况对负有直接责任的领导班子成员及纪委书记进行提醒谈话。

廉政教育培训制度主要解决两个层面的问题:一是纠正国有企业“一把手”“重业务、重拓展,轻党建、轻监管”的错误认识,强化国有企业领导干部自觉接受监督的意识;二是消除国有企业纪委监督的畏难情绪,推动纪委敢于监督、主动监督、善于监督,切实履行监督的职责。
《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》规定了集中教育和经常性教育相结合的廉政教育方式,这实际上为国有企业“一把手”的廉政教育培训指明了方向。一方面,针对国有企业党委书记、党员董事和经理人等领导干部开展专题教育培训,综合采用集中轮训、宣讲理论、在线学****培训等多种方式,强化“一把手”的政治理论学****党章党规学****明确纪委监督的重要性;
另一方面,推动“两学一做”教育常态化,认真召开民主生活会和组织生活会,提高“三会一课”质量,引导国有企业党员干部认清全面从严治党的深刻内涵,认清严格执纪监督对反***斗争的意义,更加自觉担当和落实监督责任。
4结语
针对国企纪委监督责任意识淡薄的现象,必须从纪委监督体制和纪委工作人员廉政教育培训两个方面进行改进。关于改进纪委监督体制的问题,笔者在前一部分已经进行详述,当前集中讨论纪委人员的教育培训问题。强化国有企业纪委工作人员业务培训,开展业务知识专题讲座,组织开展优质案卷评比活动,开展纪委工作人员《中华人民共和国监察法》知识测试,安排纪委班子成员结合各自工作实践轮流授课,切实提高纪委工作人员的执纪能力和理论水平,强化纪委工作人员勇于担当意识,真正达到业务素质“双全面”,锻造勇于监督、独当一面的纪检监察队伍。
参考文献
[1]陆丽环,[EB/OL]./
toutiao/202005/,2020-11-02.
[2][J].求是,2013(22):3-18.
[3][J].中国纪检监察,2018(22):6-7.