我国应尽快开征水资源税.doc

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曹玉青提要水是一种不可再生资源,弥足珍贵。目前,水资源日益匮乏已成为我国可持续发展的“瓶颈”,并有可能直接威胁到人类的生存和发展,水资源问题已成为全世界关注的问题。针对我国水资源现状,应尽快开征水资源税,以达到优化水资源配置的目的,提高水资源利用效率。
关键词:资源税;水资源税
中图分类号:F81文献标识码:A
我国是一个干旱、缺水严重的国家。淡水资源总量为28,000亿立方米,占全球水资源的6%,仅次于巴西、俄罗斯和加拿大,居世界第四位,但人均只有2,200立方米,仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5,在世界上名列121位,是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。
一、我国水资源现状
2009年秋季以来,西南地区降水持续偏少,云南、广西、贵州、四川、重庆五省区市正遭受着60年来最为严重的特大干旱,五省区市受旱面积占到全国耕地受旱总面积的83%。全国因旱饮水困难人数达2,043万人。云南大部分地区目前正在经历严峻的干旱形势,云南省气象台为此发布全省干旱“红色预警”,我国西南地区旱灾已经影响春耕春播。
今年开春以来一场持续数月的大旱再次敲响了环境保护的警钟。干旱事件的背后是水资源管理体制的弊端,随着人口增加、经济发展和城市化进程加快,我国对水的需求量不断增大。但现实的问题是,有限的水资源在巨大的需求面前入不敷出,同时因长期沿袭的粗放发展模式而受到严重污染,形成不容忽视的危机,我国水资源危机不断加深。
为了保护水资源,我国目前实行的是水资源收费制度,但现行的水资源费制度中存在着许多问题。如,水资源费征收标准混乱,邻省同一取水工程水资源费标准就不一致。另外,水资源费征收标准的形成机制还不合理,部分地区水资源费征收标准过低,无法起到经济杠杆的调节作用,难以合理配置水资源和推动节约用水工作。水资源费征收标准偏低使得水资源难以实现优化配置,供求失衡,同时造成水资源浪费,并增加了地方财政负担。因此,开征水资源税已经迫在眉睫。
二、开征水资源税的可行性
水资源税是对水资源的使用进行征税,是以价格机制来调节对水资源的消费,使水资源的消费合理化,从量上控制水资源,使水资源在量的使用和分布上保持平衡,并通过价格机制使水资源实现价值最大化,从而达到水资源配置有效化。国家利用税收作为一个信号对市场价格进行间接影响,对水资源配置和保护的效果必然好于行政定价,是解决水资源问题的有效途径。
(一)有税源基础。水资源收费项目没有明显的利益补偿性,收费者与付费者之间不存在直接的利益交换关系,征收范围较广,覆盖各省,具有长期稳定的收入来源。这就为开征水资源税提供了较稳定的税源。另外,待开发和已开发利用的水力资源为水资源税提供了较为充足的征税空间。在我国960万平方公里的陆地上,分布着众多水系庞杂、水量充沛、落差巨大的河流,在这些河流上蕴藏着极其丰富的水力资源。
(二)对水资源征税的现实条件已经成熟,负税能力确有保证。近年来,通过各类媒体的广泛宣传和对水危机的切身感受,全社会的节水意识比过去任何一个时期都有明显提高,对水资源征税,提高用水的成本和代价,公众是有一定心理准备的。因此,征税的社会环境和条件已经形成,不可错失良机。
(三)开征水资源税,改变我国水资源现状。我国有限的水资源再不容浪费和污染。实行征税制度后,根据资源税“普遍征收、级差调节”的原则,通过合理设计税目税率,公平税负,水资源开采单位必然加强经营管理,科学合理地开发利用水资源,提高有效供给和经营效益。通过价格杠杆的调节,全社会节水意识将普遍增强,各类用水单位必然实行计划用水,努力提高水资源的综合利用率,减少浪费和损失。“开源”与“节流”的双重效果,将使水危机得以缓解,大大提高水资源的综合效益。
三、水资源税的定位
水资源税应纳入资源税的征收范围,逐步对各类水资源征收资源税,通过价格杠杆促进水资源的节约、保护和合理利用。
马中教授认为,我国的资源税准确地说应该叫“能源税”,因为资源税关注的重点都在化石能源上,但实际上资源税不应该只限于化石能源,应该包括水资源。化石能源具有多样性和替代性的特点,而水资源却是唯一的、不可替代的,人类的生活和一切经济活动都离不开水,水是人们的生命之源,水资源的重要性要远远超过化石能源。水应该是一种国家资源,而不应该视为一种行业、部门、行政区的资源。因此,应将水资源纳入资源税中。
我国现行的资源税是国家为了促进合理开发利用资源、调节资源级差收入而对境内开采法定应税产品的单位和个人征收的。而水资源税是为了促进水资源合理利用而开征的税种,所以应包含于资源税之内。所以,水资源税具体税制要素的设计要以资源税为蓝本,在资源税的基础之上设计出有利于维持水资源可持续利用的税种。
四、开征水资源税应考虑的几个问题
(一)纳税人。由于水资源税法从属于资源税法,因而按照资源税法的立法精神,水资源税的纳税人应当是“在我国境内开采水资源的单位和个人”,即对开采者和使用者均征水资源税。但由于开采者是将卖水当做生意来做的,而对于普通消费者,水则是像空气、阳光一样的生活必需品。水资源对两者而言性质不同,他们应该负担的水资源税当然也应该不同,因此对开采者和使用者要区别对待,分别制定基准税率。具体来说,就是对开采者课以重税,对消费者征税,只能作为补充,基准税率应该定得比开采者的税率低得多。如此一来,既能确保水资源税总体作用的实现,也能实现基本的税负公平。
(二)税率。税率的设计应实行定额税率加浮动税率。国家可制定一个基本税率,各地参考并在此规定的范围内自行上下调整。应注意水资源税的税率应按由低到高的原则,这不仅可对税率进行调试,而且可给纳税人一个缓冲期,让其做好节约水资源的心理准备,以后逐步调税率。首先,考虑到地区间水资源的不平衡,各地区和省之间应根据各地的实际情况在浮动税率的范围内制定适合本地区的税率;其次,在同一地区税率设计时要区分生活用水和工业用水。生活用水是人们的生活根本,对生活用水征税主要是为了提到居民节水环保的意识。可以采用分段计征水资源税的方法。可以按户设定标准用水量,在标准之内的用水征收少量的税,对于超标准部分征收较重的税。将超标准部分的税后价定为标准部分税后价的2~3倍;在生产型用水方面,为了鼓励规模化和公平竞争,应采用比例税率。同时,应该强调行业的差异性,对某些行业加征一定的税额,以促进这些行业节水意识的形成。
(三)征税对象。水资源的征税范围应界定为中华人民共和国境内,不论是城市、建制镇还是农村,都应征税。这是因为,一是农村集镇都有小水厂,它与城市的自来水公司属同一功能。若只就城市自来水公司征收而对农村自来水厂不征,明显税负不公平;二是一些工厂或水电站坐落在农村里,对它自取用水和发电用水也应纳入征税范围。水资源课税对象应界定为开采或取用的各种天然水,具体包括地表水、地下水、矿泉水、地热水等。
(四)征税主体。由于水资源税法从属于资源税法,因而按照资源税法的规定,水资源税作为全国的地方性税种,其征税主体应当为各地的地方税务局。鉴于目前全国水资源费的征收办法与各地的水行政日常工作特别是取水许可证的发放密不可分。另外,因取用水资源计量复杂、水资源由国家统一管理、治理开发需要中央财政投入大量资金等特殊因素,水资源税的征收应由水资源管理部门协助国税机关征收,即由水资源管理部门提供开发利用水资源的具体数据,由各地国税机关安排不同税率统一征收水资源税,并纳入中央财政管理。
(五)水资源税应专款专用。水资源税应该坚持专款专用原则,作为共享税分别纳入中央、地方两级水资源治理基金,专门用于水资源的治理、保护、环保科研开发、宣传教育等,以无息贷款或国家无偿投入等形式按计划投向重点项目、重点工程,以解决资金不足问题。建议为该基金设立专门账户,进行专门管理,提高基金的保值增值能力,防治基金流失与贬值。而且从开采者那里征收的水资源税,除了用于水环境整治和保护外,还应该拨出一部分用于补贴消费者,以减轻他们的税负。
(六)税收优惠。开征水资源税的目的在于保护水资源、节约用水、提高水资源质量和使用效率。因此,在水资源税立法上,充分发挥税收在调节水资源级差收益和强化水资源管理中的作用,应严格控制减免税范围。对以下情况可以给予优惠:一是对农村居民的生活用水及畜牧饮水应予以减税;二是对农业、牧业、林业的灌溉取水和水产养殖用水,在限额内的予以免税,超限额部分照常征税;三是对城市绿化用水等公益性用水给予免税;四是对使用节水设备的生产企业给予低税率照顾;五是对循环使用污水的企业给予税收返还;六是由于水资源自身独有的特性,考虑到水资源的可持续利用,因此对于利用城市污水再生水、城市雨水、海水等应减免水资源税。
(作者单位:河北经贸大学财税学院)
主要参考文献:
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