我国新农村建设中的法治困境与前景分析.doc

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孙日华马野摘要:在努力构建和谐社会的历史背景下,新农村建设被提上日程,新农村之“新”不仅在于农村的生产、生活面貌上,更重要的在于通过新的法律与制度,把农村、农民、农业重新植入一个新的法治环境中,以此来保障新农村获得更大的发展空间与发展动力。从中国农村的法治现状入手,横跨中国农村法治的根植土壤,到达社会主义新农村的治理文明,畅想农村法治建设的发展出路,期望有一个真正崭新的农村在中华大地上崛起。
关键词:新农村;法治困境;和谐社会;民主
中图分类号:
文献标志码:A
文章编号:1673-291X(2007)10-0051-03
前言
从戊戌变法开始,法治一直是国人的百年梦想。过去几十年经历曲折反复后,人们才逐渐认识到了“人治”的严重弊端。近年来,国内法学界围绕着这一问题旷日持久的讨论终究达成了一些共识:法治乃强国之路,要用“法治”代替“人治”。但要在中国真正实现法治,显然还要走漫长的路。随着“三农”问题的日益凸显,以及建设社会主义新农村的开展,国内有关人士多从经济、技术层面提出意见,却较少的从法治的角度去认识“三农”问题的解决。事实上,要缓解农村目前面临的一系列矛盾,法治化是一个不可回避的制度环节,农村的法治也是中国法治的“瓶颈”,如果在乡村基层都无法突破这一“瓶颈”,要在中国实现法治就更无从谈起了。可以说,没有农村的法治化就不会有整个中国的法治化。
一、农村法治现状的剖析
由于长期以来的城乡二元治理结构,我国法治在城市和农村的外延资源不尽相同,我们需要在法治整体性的基础上,区别认识其各自特殊性。农村是人们最基本生活资源的最终来源地,农业是整个国民经济的基础产业,我国农村面积占全国领土的90%,农村人口占全国总人口的70%以上,从这一国情可以看出农村法治建设的重要性,可以推断如果没有我国农村这个最大社会区域的法治化也就没有整个国家的法治化。因此,对农村法治现状的分析是农村法治走出困境的基础性工作。
(一)农村法治主体不完善
法治主体是实行法治必需解决的理论与实践前提。在民主法治国家,法治的主体只能是人民。就我国而言,法治的主体只能是广大人民群众,在农村,就是广大农民。作为法治主体的农民存在的不足,已成为阻碍农村法治发展的重要因素。
。改革开放以来,我国农民法律意识的增强与经济发展水平的提高没有形成合理的正比例关系。一些地区农民法律意识没有随经济的增长和我国立法步伐的加快而明显增强,表现于农民对权力的崇拜、权利义务的模糊、主体意识的淡漠和法律知识的缺乏等。当自身权利被侵害时,要么浑然不知,以“法盲”、”法愚”的形态展现于社会;要么屈从于权威,忍气吞声;要么置法律规定而不顾,“以暴制暴”。
。法律知识就是法治力量。法治化过程中,在预先的法律规范下人们对法律知识掌握的多少,既影响对自己权利合法维护,又影响自己对法律的遵守。农民法律知识的缺乏不仅严重影响其法律意识的增强,而且严重影响其行为。农民很少知道自己的权利;在对权利义务的认识中,义务是主词,少有权利的知识和观念,“权大于法”是农民心中的不可磨灭的阴影,他们往往感到需要“关系”、“金钱”和“权力”,不需要法律,视法律为外物,他们甚至未感到法治的力量。
(二)有关“三农”的立法不足
党的十一届三中全会以来,农村立法有了很大进展,已制定和颁布了20多部农业法律、50多部农业行政法规、400多部部门规章(农业部制定)、地方人大和政府还制定了一大批地方性法规和规章,初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。但农业立法方面还存在以下问题:
,农村法律法规分布极不均匀,一些相对滞后的法律法规还没有及时修改或废止。有的法律法规原则性强,但规范性和可操作性较差,难以发挥应有的效果;相当多的地方性法规没能体现出地方特色,条文比较粗疏,规定过于原则和笼统。
,注意义务本位,规定农业生产经营者应尽义务多而享有权利少,导致权利与义务的规定不相称,虽然目前这一情况有所改观,但对于广大农民而言,生活上的负担并不轻松。
,调整农业和农村经济行政关系的行政法律规范多,而符合市场经济要求的调整农业和农村经济、民事关系的民事法律规范少,特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中,涉及投融资体制、土地使用、产业调整、人力资源开发等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。
(三)执法司法机构的落后
、派出所、林业站、土管所等机构,这些涉法机构在法治建设中起着关键作用。人民法庭是基层法院的派出法庭,其办案程序是非常繁琐耗时的,民诉法关于时限的规定几成空文。比如,关于案件的受理,法庭要等到一定数量的诉状集中送往县法院审查,一段时间后取回。远远超过民诉法规定的七天受案时限,开庭审理、判决书的下达都如此,当事人长时间被诉讼拖累心神不宁。派出所、土管所、林业站等不是行政主体,基本不能作出行政行为,职责权限不明确。这些机构往往把自己定位成中立的无关者,对违法还是合法不作评价,明显违法行为也不追究,当事人争执不下时,机构之间常互相推委。
,在较偏远地区的农民亲自去参加一次诉讼在时间与金钱上的耗费是很高的,这对于农民参与诉讼是极大的障碍。
(四)农村执法司法工作人员素质不高
,封建自给自足的农业社会的影子尚在,工作人员摆脱不了小农经济的影响。服务态度不好,官僚作风严重。上班非常随便,没有国家工作人员办公应有的庄严感。某些农村根本不存在行政诉讼的概念,众所周知得罪了政府官员今后在当地将难以生存。
,更令人担忧。有调查报告显示,在某些农村村民普遍认为法律不起作用,执法司法工作人员有法不依,执法不严。这些人中真正受过法学教育的人屈指可数,他们执法司法的随意性令人堪忧。他们不贯彻落实法律的规定那么法律就是一纸空文,没有任何意义。执法司法人员的法律素养和执法司法水平的低下严重阻碍了乡村的法治建设。
二、农村法治困境的解读
法律是维护社会秩序的制度,一直以来中国农村依靠的是熟人社会的宗法以及村干部的权威等形式去解决社会生活中的问题。一位美国的诺贝尔经济学奖获得者曾说过“中国不缺少经济学,缺的是法律”(注:此乃莫顿?米勒(美国芝加哥大学经济学教授,1990年诺贝尔经济学奖获得者)所言),可见,法律在中国的重要性。笔者认为有以下几个方面影响农村法治的发展。
(一)历史传统的束缚
我国经历了两千多年的封建统治,而广大的农村地区则是封建统治的重灾区。新中国成立以来,农民的民主观念虽然有了较大的提高,但封建残余思想在农村地区仍然有着不可忽视的影响,各种封建流毒没有彻底地得到清除,农民群众的民主思想和法制观念与社会主义民主政治建设严重脱节。在一些地区时常出现村干部仗势欺人、随意打骂群众的恶劣事件,也有些地区还不时涌现出封建的会道门等落后组织,邪教等丑恶势力时常死灰复燃,蒙骗农民群众,毒害农民群众。而广大的农民群众却无法与这些反动的丑恶势力做斗争;还有些地方家族势力庞大,家族内部的各种家规家法残酷森严,在许多情况下这些家法家规甚至取代了法律法规的作用。
(二)经济条件的制约
我国广大的农村往往地处比较偏僻、落后的山区或交通欠发达、生产力相对落后的地区。由于经济条件的落后,使得农村地区的普法工作十分困难。试想农民群众连根本的温饱问题都不能解决,他们又何来追求自己的政治权利、保障自己的民主自由的条件呢?广大农民往往忙于生产劳动,而忽视了对本身的民主权利的重视和法律知识的学****即使他们在自己的权益受到损害并希望求助于法律时,他们也时常由于资金的贫乏而无法将官司进行下来,因为高额的法律服务费用已使他们望而却步。正是由于经济条件的制约,农村的普法工作以及法律法规宣传工作时常因为资金的缺乏而无法开展。基层民主法治建设就更无从发展了。
(三)文化背景的影响
我国广大农村地区往往教育发展比较落后,科学文化知识比较贫乏。而教育的落后使广大农民群众文化水平都比较低,无法对法律知识进行自主的学****和深入的研究,民主法治的思想无法通过知识这个渠道进入农民的头脑。即使给予他们学****的机会,也时常由于文化水平的制约而无法掌握足够的法律知识。农村地区的文化欠发达,同时给了那些落后腐朽的封建文化和封建思想以死灰复燃的条件,而民主自由平等的思想则往往被排除在农村之外。
(四)政治体制的妨碍
直接管理广大农村地区的机构是乡镇人民政府,而乡镇政府的行为却难以令人满意,乡镇干部时常以自己的意志代替神圣的法律。不少乡镇干部根本不具备应有民主观念,许多乡镇干部的法律意识非常薄弱。乡镇干部没有做到民主行政与依法办事,直接导致其下属的村级政权的民主法治建设成了一句空话,进而严重地影响了农村基层政权的民主建设和依法治村工作的实施。由于建国以来我国关于农村基层政权的组织建设与工作细则的规定不明确,使村级组织建设无章可循,村干部的工作无法可依。因而不少地方特别是较为落后地区的村级政权往往处于软弱无力甚至瘫痪状态,严重影响了农村工作的正常开展,使农村地区出现了不安定的隐患。因此,政治体制上的缺陷导致了农村民主法治建设工作的步履艰难。
(五)农村立法与执法的阻碍
随着家庭联产承包责任制的实施以及农村社会经济文化的不断发展,涉及“三农”方面的法律问题越来越多,但事实上关于农业、农村和农民问题的法律法规却较少,或已经跟不上形势的发展和现实的需要,或者就是相关的法律之间相互矛盾,相互抵触。例如,在关于农民负担问题、农村基层政权建设问题等问题上,明显缺少法律的规定,影响了农村民主法治建设工作的稳步推进。与此对应的是农村的执法工作也存在不少的漏洞。
三、农村法治的前景分析
(一)培育农村法治主体
农民是农村法治的重要主体,是农村法治实现的基础。改革开放以来,中国农民创造了村民自治、依法治村这些适合农村经济社会发展状况的管理形式,使中国农村逐步由“政治秩序”向“法治秩序”转变。在这一转变过程中,进一步提高农民的法律意识和素质,努力改变其缺乏适应现代民主法治需要的主体意识和缺乏独立人格的自主能力等状况已成为农村法治面临的重大挑战。农村法治与农村其他方面的建设一样,没有农民的参加是不可想象的。实践中,我们应按法治的要求,在提高农民教育水平的同时,进行必要的法制教育,不断培养其法治主体意识,增加其法治主体的知识,强化其法治主体的能力。
(二)加强农业相关领域立法
“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,是党中央关于制定“十一五”规划建议中对新农村提出的总体要求。而要实现这五点要求,就必须把农村、农业、农民植入一个新的法律环境和制度环境中,以法律和制度来保障新农村获得更多的发展空间与动力。要在立法上对“三农”问题加以关注,通过法律、法规的制定,完善农村法律框架的构造。还需要加强研究农业立法的特点和规律,进一步提高农业立法的质量和效率,尽快制定和出台能够对农民的利益、农业的基础地位加以确认和保护的地方性法规,为农村的建设进程提供保障。
(三)强化农村的司法与执法活动
要注重农村基层司法组织的合理架构,通过健全司法机构保证司法独立,维护法律权威,提高司法效率。如在广大农村以乡镇为单位,建立、健全中心法庭和司法所等机构,完善巡回法庭、临时法庭等措施。为农民群众通过诉讼途径解决争端提供便利条件。同时,还应当建设一支高素质的农村行政执法队伍,在职业道德方面,一方面对工作人员的选拔任用要严格,注重德才兼备;另一方面要建立完善的群众监督制约机制,在法律职业水平方面,要加强对现有工作人员的培训和再教育,在未来人才选用过程中要提高录用执法司法工作人员的门槛,尽量挑选法律专门人才。号召广***学院校的毕业生到基层去,受到法律专门训练的年轻人充满活力和***,能够为农村带来新血液、新面貌。国家要从政策上、物质上鼓励大学生到基层,为农村的法治建设贡献智慧。