户改困境.doc

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李毅
如果说一项改革是成功的,那么总要有相对多数的人从中获益;如果说一个政策是正确的,那么它必须兼顾效率与公平;而一项不能让多数人获益、无法兼顾效率与公平的改革,即使它的出发点再好,也只会成为治标而不治本的“伪改革”。
伪户改之痛
4月16日是刘秀云34岁的生日。这一天,身为主妇的她在北京五环路外自家租住的小屋内,给自己过了来北京后的第七个生日。孩子从安徽老家来北京上小学之后,她还是第一次想起给自己过生日。其实,在中国1亿多进城务工人员之中,刘秀云一家的生活可说算得上是中等。来京务工7年的她,在北京的日子过得并不轻松。“挣得比城里人少,花得比城里人多”,终日生活在辛苦劳累之中。
刘秀云的工作是给社区居民做小时工,每小时8元~10元,负责打扫卫生、做饭等家务。她干活比较认真,雇她干活的人家大都比较满意。但她的感觉是“太累了”,身体越来越撑不住了。每天7点钟就要到雇主家里开始工作,每家大约两小时,每天连干4家,收入也不过50多元。一个月不算双休日加班,她可以挣到1000元多一点儿。
刘秀云的丈夫李东生在工程队干装修工,每月固定工资1000元。全家租住一间12平米的平房,无厨房、无洗手间、无暖气,虽说居住条件非常差,但每月房租还要交450元。
他们的孩子在附近地区的小学读书,每学期学费是600元,而有北京市户口的孩子交得则要少得多。另外书本费每学期要60多元。每月全家人的伙食费需要500多元,再加上买衣服、交通费等其他日常开销,他们每月的积蓄也就只有200多元。
。而刘秀云全家3口人,人均月收入为700元左右,这在北京的外来务工人员中,可算是不错的了。但几乎只是北京市人均收入水平的三分之一。外来打工者在子女学费、住房租金等方面的支出要比本地居民多得多。
而这种收入有差距、支出不对等的现象,不只在北京比较明显,在其他省市同样普遍.
在2006年中央综治委第二次会议上,公安部副部长刘金国透露,公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见,拟取消农业、非农业户口的界限,探索建立城乡统一的户口登记管理制度,同时,以具有合法固定住所作为落户的基本条件,逐步放宽大中城市户口迁移限制。一时间,从平面媒体到互联网,都对这一政策好评如潮。虽有置疑的声音,但很快也被淹没在了人们对取消户籍差别后理想社会的憧憬之中。
在社区做小时工的刘秀云从记者口中得知这一“好消息”之后,也激动了一阵。但短暂沉默之后,她问的第一个问题是:“你说这能是真的吗?那小虎(她儿子)上学的钱就可以和其他孩子一样多了?”这下轮到了记者沉默。
的确,在公安部拟定的户籍改革方案中,像刘秀云一家这样的情况是无法得到任何实惠的。上小学的孩子依旧要交纳高出同学数倍的学费,没有固定住所的她和丈夫也无法获得落户的“特赦”。尽管他们在这座城市呆了七年,对街道和公交车站的熟悉程度丝毫不输于本地人。
那么,在其他城市的情况又如何呢?
2004年是个令杨金龙由狂喜转为失望的一年。这一年,他所在的山东省正式取消了城乡户籍差别,实行居民统一登记。当时正在山东大学就读的他,欣喜地认为这意味着农家子弟出身的自己从此可以与城里的同学一样成为这座城市的主人了。
对于当时的杨金龙和他的同乡们来说,城里人和农村人的差别是显著的。他们清楚知道,农民是种粮食的,收入低;城里人收入高,还能享受各种日用品补贴。当然,还有很多其他差别,比如工厂招工只要城里人;城里人花很少的钱就可以租房子;城里的学校只招城里孩子,农村孩子则需要另外交一笔“赞助费”;农村人永远被城里人看不起……由此可见户籍改革所能带给他们的喜悦。杨金龙当时的想法就是,这些差别都将成为历史,我们以后都是一样的了。然而,他和同乡们等到的却只是与城里人相同的户口。除此之外,一切似乎都没有什么改变,甚至谈起户籍改革的事情城里的同学也只是笑笑。而那笑容背后的东西,杨金龙再熟悉不过了:“感觉啥都没有变,差别还是差别。”
让杨金龙最真切地感受到这种差别的,则是他大学期间的恋爱。户籍改革之前,杨金龙曾拒绝过家乡一个关系很好的女同学的“暗示”,因为父亲坚决地告诉他“听说孩子户口都是随妈的,你要娶了她还是只能生个农村娃。”杨金龙万万没有想到的是,户改之后,他追求的一个城里姑娘仍然很坦诚地告诉他不会和他谈恋爱。“我不是农村人,我现在户口已经和你一样了。”杨金龙挣扎着说,而姑娘怜悯地看了他一眼:“我妈妈说,只要生在农村,就一辈子都是农村人。”“其实我觉得户改之后我们这些农村来的都成了受害者,虽然一下子有了很多的希望,但城里人仍然把我当农村人看,事实上什么都没有变。”恋爱上的切肤之痛让杨金龙终于省悟到,农业户口的背景对他造成的创伤远远不是靠改变户口的名目就可以弥补的。
全民社保乃户改之本?
上世纪八十年代以来,在市场化潮流的带动下,众多农村地区也随之推进了自身的城镇化进程。大量人口也得以在各城镇间自由流动。在此浪潮的冲击之下,依附于旧体制之上的户籍制度的众多辅助性措施趋于瓦解。然而,作为户籍制度核心内容的城乡二元结构却依然如故。像刘秀云和杨金龙这样的外来户虽可以在城市的缝隙中得以生存,但表面的安稳之下却仍然没有接受与认同。以他们为代表的数以亿计的人口长年生活在城市,为城市经济、社会、文化发展作出了巨大贡献,却不能融入城市公共生活,不能享受城市政府提供的各种福利。也因为没有选举权、被选举权而不能参与城市政治生活。所有这些待遇上不公平的集中表现,就是城市社会保障的缺失。
相对于改革开放以前,我国目前的户籍制度已经默许了人口的自由迁徙。无论天南地北,只要你能生存,你基本上都不会受到任何阻挠。法律和政府并不会禁止你的居住。像刘秀云这样一家三口到城市里讨生活的例子,在今日中国可说比比皆是。现行的户籍制度实际上已经与公民的自由迁徙没有关系,而它对外来人口产生影响的地方则主要是在社会的福利和保障方面。如果全国的社会福利和保障制度能真正做到统一,那么“户籍”就真的仅仅是一纸身份登记了。
而现实的情况却是,中国的社会福利和社会保障制度主要是由地方政府各自负责,全国各地并不相同。因此,“户籍”才有了很多额外的附加功能,城市户口也才会如此“值钱”。也正是因此,中国的户籍制度不会解决农业人口进城后的福利待遇与生活保障,并从此走上“伪户改”的歧途。而由此所造成的城市内部人际关系的紧张和分裂,以及犯罪率上升等治安问题,也成了困扰人们的新难题。
公安部办公厅副主任陆红燕在接受采访时也表示,尽管目前一些城市已经对户籍制度进行了改革尝试,但是诸如北京、上海、广州等大城市的户籍附加有其他功能,在这些城市要推进改革还有一定难度,所以公安部一直在努力协调,希望尽快向全社会公布改革进程和相关内容。由此可见,要做到真正的户籍制度改革,根本点在于社会福利与保障上的“人人平等”,而不是表面上的名头。在福利十分健全的西方国家,公民是不会在乎自己的户籍是什么的,因为他们享有同样的福利和保障。“如果人人都享有同等的福利,谁还去管自己是农民还是市民?”北京工商大学经济学教授季铸说,“对户籍制度的改革要在相关联的教育、医疗、社会保障和财政等等一系列的领域同时推进、统筹改革。”但他同时也指出,这样大的变革要在短时间内完成,特别是选择现在来实施,是“缺乏考虑的”。
户改如同炸坝放水?
“有一条河,人们怕它泛滥成灾,就在河上修了一道大坝截流,但是后来大家发现,大坝让河流流动不畅,不利于上下游环境,于是有人就说,把大坝炸掉算了。可是大坝水位现在已经这么高了,一旦贸然炸掉,下游能够承受吗?有没有想过,即使炸了,已经改变了几十年的河道又会发生什么样的变化?”
这是西部某市民政局局长打的一个比方,他对表示,他并不是不赞成户籍改革,但是户籍制度毕竟已经实施了将近50年,如果改革不慎,必定会出现各种问题,他认为,这是国家和地方都对这一问题谨慎从事,并且经常通过试点的办法研讨解决方案的原因。自我国十二省市进行试点改革以来,关于是不是应该户改,以及具体如何改的问题就一直是专家学者讨论的焦点。
中国人民公安大学户籍问题专家王太元教授是户籍改革的支持者。他认为,消除城乡两种户籍差别不会给城市带来多大的冲击。至今为止,所有认为户籍改革会对城市造成冲击的文章,都是站在部门、地区、国家单方面分析的,而不是系统分析的。外来人口进入一个城市给城市带来的好处,是绝对大于城市给他们付出的,任何城市都是如此,否则不能解释两百年来资本主义发展过程就是靠人口进入城市而发展起来的,人口不进城不会有市场经济。之所以会出现“冲击”之说?是因为每个城市的市政部门大概分两种,一是挣钱的部门,一是用钱的部门。凡是因为农民工进城挣钱的部门都不说农民工问题,比如银行、商业部门、劳动部门等。凡是教育系统、房管系统、人事部门、公安部门等凡是用钱的单位,就会说农民工进城压力太大。国家和政府应该把挣钱单位和用钱单位统筹算个账,让挣钱的交给用钱的,就不存在冲击了。
王太元指出,户籍改革的时机早已经成熟。中国目前的城乡二元户籍制度是计划经济、短缺经济下形成的,这种情况是必须要改的。原有改革的误区是城市改城市、农村改农村,这样无法形成竞争。要解决中国公平、协调发展的问题,就是要把城乡统一考虑,全国一盘棋考虑,不能分部门、分地区、分单位地解决。
而北京工商大学经济学教授季铸则认为,现有的户籍制度是非常必要的。一个好的政策设计必须兼顾效率、公平与持续的原则。而目前甚嚣尘上的户籍改革如果用这个标准来衡量,则不但没有提高社会的整体效率,反而会有所降低。因为户籍改革首先追求的是一种社会地位的平等,但如果没有与之同步的经济地位的提升,则会落于“伪户改”的境地。如果政府制定与之同步的配套福利和社保,则从社会整体来看,会严重影响效率。因为农村居民本身经济力量和消费能力无法与城市居民相比,他们进入城市后,为了获得生存,会尽量地节制消费。而他们本身的消费能力就十分有限,如果不立即在城市获得工作的机会,他们的消费活动也不会维持多久。这样一来,城市不但没有因为农村居民的消费而获益多少,反而要为他们挤出就业的机会,要从城市的整体财富中分出一份作为他们的生存资料。
他认为,人口进不进城和市场经济没有必然的联系,中国经济的腾飞也是先从农村开始的。中国的人口流动从八十年代起就已经基本放开,你要到哪里去没有人会阻拦。取消户籍限制可能会为流动带来更多的自由,但单纯自由流动的机会有什么意义呢?自由流动并没有给城市带来财富,相反,还要分走城市现有的财富。因此,户籍放开之后能有多大的效率,带来多少财富,现在根本无法预测,而一旦放开后会有多大风险也不清楚。因此,这种改革的方案在逻辑上是有问题的。
关于城乡差距问题,季教授认为,取消户籍制度对缩小城乡差距不会有多大作用。因为现代中国社会已经不再是按照户口分配的计划经济时代。从整体社会来看,重要的是效率;从个人来看,重要的是能力。农民不会因为放开了户口就进城,因为他进城意味着要失去原有的耕地和宅基地,意味着就业、吃、住等更大的生活成本。而且农民要进城,现在也没有多少限制,想进的人早进了,不想进的改了户口也未必进。户改追求形式上的公平,更多的是停留在口头上,而要想做到细致、周到、全面,当前社会又没有这个条件。因此,户籍开放不开放没有太大的关系,现在既没有这个能力,放开了也没有多大意义,还是维持目前的户籍制度比较现实可行。随着社会的发展,整体财富水平的上升,相信户籍制度会有更加自然合理的解决之道。
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