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食品安全社会共治中的责任分野
摘要:责任,至少可分为“义务”和“课责”两种类型,体现为“显见责任”和“隐含责任”两种存在形态。在食品平安社会共治的诸主体中,食品生产经营者和政府监管者担当的法律责任都是显见责任,涵盖了多种法律义务和法律课责。而社会其他主体在担当少量显见责任的同时,还担当着一些隐含责任。这些法律责任共同构成了以政府监管为中心、主体责任和监管责任为重点、其他制度性责任相协同的食品平安责任共治结构。
关键词:食品平安;社会共治;责任;显见责任;隐含责任;
2015年4月24日修订的《中华人民共和国食品平安法》(以下简称《食品平安法》),以法律的形式明确了食品平安工作实行“社会共治”的原则,(1)并在具体条款中着力体现这一原则。(2)食品平安社会共治的实现,关键在于各方责任的明确划分。假如责任边界不清,共治就只能停留在口号层面,无法落实。
既有文献表明,自2009年起,尤其是2013年以来,各界对食品平安社会共治的必要性、重要性慢慢形成共识。(3)也有学者开头探讨食品平安社会共治的体系,进而消逝了“三主体”、(4)“五主体”(5)和“七主体”(6)之分。不过,尽管有学者熟识到责任体系是整个食品平安社会共治体系的核心部分,明确食品平安社会共治主体各自的法律责任是我国食品平安社会共治的主要问题,但他们同时也坦言,目前涉及该主题的争论并不多。(1)责任理论争论的缺位,不仅使得学界无法为食品平安社会共治实践供应指导与支持,甚至无法对实践中存在的问题供应具有劝告力的解释。
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本文试图以法律规范为依托,以责任理论为基础,厘清食品平安治理领域多元主体的责任类型,将社会共治理论从宏观领域引入到中观领域,并为进一步的微观个案争论确立分析框架。
一、责任的内涵
在厘清多元主体责任之前,需要明确“责任”的意指。
(一)义务和课责
和“权利”话语存在被滥用的可能性(2)类似,“责任”话语也存在着模糊之处。哈特()敏锐地发觉了这一点,(3)只不过他的区分以英文语用为基础,和中文语用尚有差异。在中文里,哈特所称的“因果责任”和“力气责任”更多指向的作为归因的责任,(4)其侧重在“归属”而非“责任”,毕竟,“归责”(或责任担当)和“责任”差异明显。由此观之,在中文语境中,“责任”一词包含着两个子集:一个,是依据规范应为的分内之事,即义务(duty);另一个,是因违反了相关规范设定的义务而引发的(不利)状态,即课责(5)(liability)。
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这样一种二分,并非刻意为之。在规范的世界中,“责任”话语和“权利”话语息息相关。霍菲尔德(WesleyNewcombHohfeld)以“权利”话语为切入点确立了法律关系的八个基本概念,构成四对相关关系:(6)权利(right),义务(duty);特权(privilege),无权利(no-right);权力(power),课责(liability);豁免(immunity),无力气(7)(disability)。而威尔曼(CarlWellmen)更是进一步指出,这八个基本概念可以依据义务及其缺失和权力及其缺失划分为两组,第一组囊括义务、权利、(8)特权(9)和无权利,其次组囊括权力、课责、豁免和无力气。(10)鉴于课责和权力构成了一对相关关系,从课责的角度动身,权力及其缺失同时意味着课责及其减轻,因此,其次组实际上也可以转化为以课责为核心的分类。其中,课责和权力的关联无需赘述,而课责和豁免构成了相对关系,11至于课责和无力气的关联则是一种相反关系,毕竟“‘权力’最为接近的同义词是(法律上的)‘力气’(ability)”。12于是,义务和课责便成为了责任的两个分支。
不过,与权利不同,而与权力类似,责任以规范为其基础。假如不存在规范,则无所谓“责任”,但即便不存在规范,照旧可以主见权利。在责任背后,至少存在三种规范:规范责任履行的规范;指定担当责任资格的规范;以及规定责任担当后果的规范。当然,需要明确的是,尽管义务和课责都与规范相关,但涉及二者的规范明显是两种不同的规范状态,在规范系统和社会生活中发挥着不同的功能。只不过,既然义务和课责都是责任的一个子集,那么,二者的差异并不能必定得出作为二者存在基础的规范也是不同的规范这一结论。毫无疑问,存在着一些同时设定义务和确立课责的规范。转换拉兹(JosephRaz)关于立法权的例子,(1)立法法明确了立法者的责任,同时也设立了法律规制对象(包括立法者本身)遵守法律的义务。于是,从规范的角度动身,义务和课责都是由规范设定的必定结果,且某一规范和二者的对应关系取决于这一规范在整个规范体系中的位置,而并非截然二分,因此,“责任”一词才可以包含二者。
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(二)显见责任和隐含责任
在一般状况下,“责任”指全集而非子集,但“义务”和“课责”的划分照旧有其意义,由于基于这样一种对应“权利”和“权力”的划分,“责任”彰显出两种状态:显见责任和隐含责任。当规范中明确存在呈现“责任”的语词的时候,比如,“应当”、“负责”等语词,此刻的责任即为显见责任;而当规范中没有明确呈现“责任”的语词,但其中有明确呈现“权利”或“权力”等语词的时候,由此规范中可以推演出某种责任状态,即称之为“隐含责任”。
“显见责任”,来自于罗斯()“显见义务”(primafacieduties)概念的启发,后者被用来解决实际义务(actualduties)之间的冲突问题。(2)只不过,罗斯从伦理学的角度动身,认为“显见”一词所表达的,是来自于道德情感的表象,(3)体现了人们对义务的追求,因此,显见义务并非义务本身。(4)但在威尔曼看来,罗斯使用“显见”是为了强调义务的基础,因此,“‘显见义务’与其说是实际义务的试金石,还不如说它自身就是义务。”(5)这一义务的基础,便是规范,毕竟只有某一具体的规范才能够设定某一确定的义务。而作为显见义务的上位概念,显见责任同样拥有这一以规范作为基础的特性。
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与显见责任在规范上的“显见”相比,隐含责任隐藏在授权规范之后,如同隐含义务隐藏在真正的权利之后(6)一样。假如说,显见责任和显见义务的共性在于规范基础,那么,隐含责任和隐含义务的共性则在其内部分类方式。尽管几乎全部人都同意权利在某种程度上能够设定义务,但实际上不同权利所设定的义务在形式上有所差异。(7)这种差异,体现在该义务和设定义务的权利之间的关系上。依据霍菲尔德的区分,权利和义务的关系是一种相关关系,然而,隐含在权利背后的义务不仅包括相关关系下的对应义务,同时还至少包含相关义务、新义务和补充义务。(8)这是由权利本身的简洁性所准备的。鉴于新义务的基础是新的事实而非规范,(9)因此,隐含责任的分类只有三种:对应责任;相关责任;补充责任。又由于补充义务的基础并非权利而是尚未列入法律规范的原则,(1)所以,在进行法律规范文本分析之时,补充责任——如同补充义务一样——并不在考量之列。进而,隐含责任的核心是对应责任和相关责任。其中,对应责任特别明确,即:甲有实施A行为的权利/权力,则乙有不干扰甲实施A的义务。而相关责任比较简洁,但由于权利几乎以同样的方式隐含着相关义务,而其中一些义务指向的是权利持有者而非其他主体,(2)所以一些权利持有者本身就是其权利所隐含责任的担当者。它意味着,一个授权规范可能同时也是一条设定责任的规范。此时,真正的问题在于明确:依照相关规范,何种状况下权利持有者才成为其权利隐含责任的担当者。
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二、食品平安责任的法律支配
基于责任担当是依照规范确定主体和主体行为之间的联系,主体责任至少可以归为三类:(1)甲对甲指向丙的X行为担当责任;(2)甲对乙指向丙的Y行为担当责任;(3)丙对甲指向丙的Z行为担当责任。其中,前两类主体责任基本上为显见责任,而第三类主体的责任则涉及到隐含责任。在食品平安领域,食品平安生产经营者的责任为第一种类型,政府及监管部门的责任以第一种类型为主兼具其次种类型,而社会其他主体则以第一种类型为主兼具第三种类型。
(一)食品生产经营者的责任
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“假如排解食品消费之前的非生产经营企业的人为加害因素,造成食品平安事故的缘由就只能存在于企业的生产经营过程之中。”(3)因此,食品生产经营者的责任属于典型的第一类责任。修订后的《食品平安法》明确规定“食品生产经营者对其生产经营食品的平安负责”,(4)旨在强化食品生产经营者的主体责任。
由于食品风险的不确定性以及损害的不行逆转性,食品生产经营者仅在事后对其产出的担忧全食品担当法律责任是不够的,由于这既不能预防风险,更不足以消退风险。因此,食品生产经营者的责任包括事先、事中和事后三个方面,体现在食品生产经营的全过程。
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关乎事先和事中责任的法律规范,基本上是设定法律义务的法律规范。其意味着:食品平安生产经营者之外的其他主体,都有权利要求食品平安生产经营者履行这些义务。这些义务大体上可以分为如下三类。
(1)取得食品生产经营许可。
鉴于食品平安领域存在的信息不对称、负外部性等市场失灵问题,为爱惜公众的食品平安,国家可能基于父权主义的立场,实行许可的方式确保食品符合最低限度的平安标准,即未经许可,企业不得从事食品生产经营活动。这就为食品生产经营者赐予了取得许可的义务,食品生产经营者必需依据法律规定的程序和要求取得食品生产经营许可证,并保证生产经营持续符合许可要求。
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我国的食品德政许可分为两类:一类是食品生产经营的职业许可。《食品平安法》第35条第1款规定:“国家对食品生产经营实行许可制度。”除销售食用农产品无需取得许可、(5)食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理方法由省、自治区、直辖市制定(6)两种例外状况外,“从事食品生产、食品销售、餐饮服务,应当依法取得许可。”(1)同时,“国家对食品添加剂生产实行许可制度。”从事食品添加剂生产,应当依法取得食品添加剂生产许可。(2)另一类是产品的生产许可。《食品平安法》规定,利用新的食品原料生产食品、或者生产食品添加剂新品种、食品相关产品新品种应当依法取得许可。(3)
(2)依照法律、法规要求和食品平安标准从事生产经营活动。
为防止食品平安事故的发生,国家要求食品生产经营者依据法律、法规和食品平安标准或者高于法律、法规和食品平安标准的水准制定企业的内部规章,对企业的生产经营活动进行把握。假如未能符合法律、法规和食品平安国家标准的要求,则构成违法。
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《食品平安法》用三章(即第四、五、六章)的篇幅详细规定了食品生产经营者从事食品生产经营活动的要求,包括:(1)食品生产经营者从事食品、食品添加剂和食品相关产品的生产经营活动,使用食品添加剂和食品相关产品以及食品的贮存、运输、装卸等的一般规定;(2)生产经营过程把握;(3)标签、说明书和广告;(4)特殊食品;(5)食品检验;(6)食品进出口等。
需要留意的是,不同的食品平安标准对食品生产经营者的约束程度不同。(4)“目标标准”不对食品生产经营者的生产经营过程或产品设定特定的标准,但是针对其生产经营所造成的特定损害后果设定法律责任。比如,无论食品如何生产经营及最终的形态如何,但其不能对人体健康造成任何急性、亚急性或者慢性危害,这就是目标标准。(5)“绩效标准”要求供应商供应的产品或服务应符合特定的质量要求,至于如何满足这些质量要求由供应商自由选择,比如要求花生酱中花生的含量不能低于规定的比例。“具体标准”有乐观和消极两种表现方式:它可以强迫供应商接受某种特殊的生产方法或原料,也可以禁止使用某种特殊的生产方法或原料。(6)有些领域的食品平安要求融合了两种或三种不同的标准。
(3)建立确保食品平安的制度性保障和组织性保障。
要保证食品生产经营活动符合国家法律、法规和食品平安标准的要求,食品生产经营者必需建立相应的制度保障和组织保障。
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《食品平安法》规定,食品生产经营者负有下列制度性保障义务:(1)建立健全保证食品平安的规章制度;(7)(2)建立食品平安追溯体系;(8)(3)建立职工食品平安学问培训和食品平安管理人员的培训和考核制度;(1)(4)建立从业人员健康管理制度;(2)(5)建立食品平安自查制度;(3)(6)(食用农产品的生产企业和农夫专业合作经济组织)建立农业投入品使用记录制度;(4)(7)建立食品、食品原料、食品添加剂、食品相关产品、食用农产品进货查验记录制度;(5)(8)建立食品、食品添加剂、食品相关产品出厂检验记录制度;(6)(9)(从事食品批发业务的经营企业)建立食品销售记录制度;(7)(10)(网络食品交易第三方平台供应者)建立入网食品经营者实名登记制度;(8)(11)建立食品召回制度,(9)等等。
同时,《食品平安法》还规定了企业的组织性保障义务,即必需配备专职或兼职的食品平安专业技术人员和食品平安管理人员,而且将配备这两类人员作为食品生产经营者取得生产经营许可的条件之一。(10)但是,对于这两类人员需要具备怎样的资格条件、如何配备、其职责和法律地位如何,《食品平安法》没有规定,这明显不利于企业组织性保障义务的落实。11
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