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摘要:美英日等国家在义务教育阶段所实行的福利措施对我国的启发如下:更新教育福利观念;确保教育立法先行;建立城乡一体化的财政保障体制;实行多样化的农村义务教育福利措施;将普及农村义务教育与开发农村人力资源严密结合在一起等。
关键词:福利国家;农村义务教育;教育福利
中图分类号:G40-:A文章编号:1002-0845(2023)10-0000-03
“福利国家”一词最早是作为“权力国家”的取代概念由威廉?坦普尔(WilliamTemple)提出来的,后来英国社会学家贝弗里奇(WilliamBeveridge)在1942年向英国政府提交的《社会保险及有关效劳》的报告中正式采纳了这一说法。在现代社会,福利国家成为全民福利、收入均等化的象征,是国家在现金津贴、安康保健、教育、食物与住房以及其他福利设施四个领域活动的缩略语[1]。
目前,我国农村义务教育福利实行的是一种混合模式,既有全民性的、低水平的制度保障,又有针对农村贫困地区的详细补救措施。《国家教育事业进展“十一五”规划纲要》中也确立了“坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜,国家财政新增教育经费主要用于农村义务教育,逐步缩小城乡、区域教育进展的差距,推动公共教育协调进展”的进展思路。从中我们可以看出,补救模式在农村义务教育福利中仍将长期发挥作用。
一、美国、英国、日本等国家农村义务教育福利概况

美国是当今世界综合国力最强的国家,也是教育最兴旺的国家之一。美国普及农村义务教育始于19世纪的平民教育运动。在该运动的推动下,1852年马萨诸塞州领先在全美公布了第一个强迫义务教育令。直至1919年,以亚拉巴马州最终公布义务教育法为标志,美国普及初等义务教育才具有了法律上的保障。二战完毕后,美国推行了长达12年的义务教育。在实行强迫义务教育法令之前,美国早已确立了义务教育免费的原则,确保义务教育具有可行性,这也是美国义务教育进展的一个主要特征[2]245。
城乡一体化的财政治理体制是美国义务教育的重要特征。在美国,无论学校处于城市还是农村,都必需根据学区的划分对其进展统一的治理。但就教育投入模式来说,二战后渐渐由分散型向相对集中型转化,建立了公立义务教育经费全部由联邦、州、学区三级分担的体制,其中州和学区成为教育经费的主要供应者。以1997~1998年度为例,%、%%[3]。这一体制的建立表达了美国的教育资源配置主要面对的是学区差距,而非城乡差距。对此,联邦政府主要采纳专项拨款的方式,引导教育资源在各学区之间的均衡安排,通常财力较差的州或学区能够得到较多的联邦补助拨款。另外,州政府也采纳根本资助拨款的方式弥补学区的教育需求与教育财政投入之间的差额。各级政府供应的义务教育拨款补助都是依照相应的法律与治理职能执行的,联邦和州政府对学区义务教育的财政转移支付是一种标准的财政支出,而非一次性支出或某个时段的支出,从而有效地缩小了学区之间存在的教育经费差距,表达了教育的公正性。
美国农村义务教育的普及还有一个重要的特点,那就是将一般教育与农村人力资源开发严密结合在一起。1917年,美国国会通过了《史密斯—休斯法》,该法规定联邦政府应资助各州一般中学进展农业课程,详细要求是对农村在校学生和校外青年进展职业技术教育。此后,美国公立中小学成为长期实施***教育和连续教育的重要机构之一,“向***供应教育效劳是公立中小学向公众供应的一种必不行少的效劳工程”。在比拟偏僻的农村还设有流淌图书馆,用汽车把图书送到居民住宅四周,以及供应校车接送学生等,这些都是其普遍实行的农村教育福利措施。1971年,联邦政府在全国范围内开头实施“职业前途教育”,规定在各级一般教育中分阶段加以实施。一至六年级为“职业了解阶段”,七至十年级为“职业探究阶段”,十一、十二两个年级为“职业选择阶段”。美国还在农村一般中学开设了拖拉机与农业机械操作、农业综合企业业务、农业专题等选修科目,多达77个门类,共101个学分,满意了学生各种不同的需要。美国农村义务教育的有用性和敏捷性,能够充分适应农村经济构造的简单性和地区进展的不平衡性,为传统农业向现代农业过渡、传统农夫向现代农夫过渡奠定了根底[4]。

英国是工业化最早的资本主义国家,也是最早宣布建立福利国家的国家之一,但其在免费义务教育的普及方面却显得比拟迟钝和保守。早在1870年,英国就公布了第一个实施普及义务教育的法令——《初等教育法》。随后,英国对该法案进展了屡次修订,直到1918年《费舍法案》(FisherAct)的公布,才废除了小学学费制。与德国、日本等国家相比,其义务教育的普及过程要长得多,进展速度也慢得多。《费舍法案》公布以后,各地方教育行政当局为小学生供应了多种形式的教育福利,如免费供给午前牛奶、午餐和茶点;定期对儿童实行免费治疗;负担交通不便利地区学生的交通费用;对困难的学生发给服装补助;等等。1944年,英国公布了《巴特勒法案》(ButlerAct),在国家财政特别紧急的状况下,将义务教育的年限提高到10年,在全国城乡实行免费的中学教育。目前,英国在全国范围内实施11年的免费义务教育。
英国农村义务教育经费主要来自国库补助金和地方税收,经费拨款一般以学生人数为根底,同时考虑地区经济进展与消费水平的不同,利用“地区消费调整系数”进展调整配置。在教育经费的使用上,农村学校普遍压缩一般性开支,将经费的主要局部用在教学和提高一线教师的工资待遇上。2023~2023年度政府规定,教育经费拨款的88%要用于学校的教育支出。2023~2023年度国家再度改革了教育拨款制度,教育经费以专用资金的形式由英国教育和技能部直接发放到地方,不再通过地方财政治理系统,且必需将其全部纳入学校的预算支出之中。专款专用方法的实施,在获得教育经费保证的前提下,还有利于提高经费的使用效率。
当前英国教育和技能部公布了最新的政府白皮书,书名为《为全部人建立更高水准的教育,更好的学校——让家长和学生拥有更多项选择择》。政府主要通过两种方式致力于向国民供应高质量的义务教育福利:一是努力实现教育经费年涨幅5%的承诺,根底教育(包括学龄前)的经费投入占英国国民生产总值的比例正逐年稳步上升,2023~%,2023~2023年度上升为6%,学生人均教育经费10年内增长了近1000英镑。二是着力实施共性化的教育,全面提高教育的质量,2023~2023、2023~,这些资金中的50%用于帮忙学****困难的学生到达国家规定的标准,35%用于资助贫困学生[5]。

与美国比拟相像,日本对公立义务教育也实行不分城市和农村的一体化治理。与产业革命时间早、资本主义进展时间长、物质财宝更雄厚的英、美等国相比,日本免费普及义务教育的速度要快得多。日本的义务教育始于1886年,当时日本政府公布了《小学校令》,规定6至9岁的学龄儿童必需承受4年的义务教育,1900年政府修订了《小学校令》,实行四年制免费义务教育,1907年又将免费义务教育的年限延长至六年。二战之后,在国力非常困惑的状况下,日本政府相继公布了《教育根本法》、《学校教育法》(1947年)、《义务教育经费国库负担法》(1952年)、《偏僻地区教育振兴法》(1954年)、《义务教育诸学校设施国库负担法》(1958年)等法律法规,渐渐形成了比拟完善的义务教育治理与经费保障法规体系。目前,日本在全国范围内实施九年制免费义务教育。
日本的农村义务教育经费体制的形成经受了一个几乎由市町村全部负担到渐渐由中心、都道府县、町村三级政府共同分担的演化过程,目前日本已渐渐摸索出了一套比拟合理的安排方案。日本三级政府在农村义务教育经费分担中各自担当的详细责任分别为:第一,中心负担国立学校所需全部经费和全部教科书费用;负担地方公立学校教职员的工资与福利保障费的1/2,校舍新建扩建费的1/2,校舍危房改造经费的1/3,受灾校舍建立费的2/3,偏僻地区公立学校公用经费的1/2,家庭经济困难学生补助费的1/2。其次,都道府县负担公立学校教职员的工资、福利保障费的1/2;负担校舍危房改造费的1/3。第三,市町村负担公立学校校舍新建扩建费的1/2;负担校舍危房改造费的1/3;负担家庭经济困难学生补助费的1/2;负担学校的全部公用经费[5]。其中,中心财政在农村义务教育经费分担中占了很大比例。有资料显示,%[6]91。
在义务教育资源配置方面,日本政府主要实行了以下三种措施:一是中心政府的财政救济,当前中心政府对农村义务教育的财政救济主要通过国库支出金和地方交付税两种方式实施,用以平衡各区域之间的义务教育进展。二是制定《偏僻地区教育振兴法》,扶持偏僻地区教育的进展,确保学生受教育时机的均等。该法律规定,中心财政补助市町村经费的一半,主要用在以下六个方面:1)完善学校的教材和教具;2)教员的进修;3)教职员的住宅建筑及其他生活福利;4)体育和音乐教育设施的配置;5)师生的保健;6)校车费用等。法律还规定,对在偏僻地区学校工作的教职员,应发给地区津贴等。三是实行教师定期调换制度。在同一县或市内的公立小学之间,平均每个教师约七年要更换一次学校,但维持其工资待遇不变[5]。

瑞典以高收入、高税收、高福利著称于世,被称为“福利国家的橱窗”。瑞典GDP的36%用于社会福利事业,地方政府投入的比例更高。以斯德哥尔摩市为例,在该市每年的年度财政预算中,2/3用于教育、医疗和社会效劳[7]。瑞典是世界上较早实施义务教育的国家之一,尤其是二战以后,在全国普及了九年制义务教育。
瑞典的义务教育具有两大特点:一是公平性。瑞典政府顺应民众剧烈的“公平和民主”的呼声,在全国范围内发起了统一学校运动,打破了学校的社会等级界限,让来自不同阶级和阶层的子女承受完全一样的教育(各校课程根本全都,教学设备也统一配发),从而使每个瑞典公民具有同等的教育水平和同等的社会竞争力。二是高福利性。凡瑞典公民在年满16岁以前,其父母都可以获得生活津贴;学生在九年义务教育期间的学费全免,还能得到免费的教科书和免费的交通效劳;16岁以后,完成义务教育的青年可以得到政府供应的免费高中教育,上学期间可以得到政府的助学金和午餐补助,还能申请肯定数额的学****贷款。瑞典的高中虽不实行强迫教育,但入学率仍高达98%。为保障义务教育福利政策的落实,瑞典政府不断加大对教育的投入。有资料显示,2023年瑞典的教育经费到达1570亿瑞典克朗(约合153亿美元),%,其中用于义务教育的经费所占份额最大,高达38%,(约合5530美元);学生福利开支增加得最多,生均达1100克朗(约合107美元),比1999年增加10%[7]。
二、美英日等国家的农村义务教育措施对我国农村义务教育的启发
以上是几个主要福利国家普及农村义务教育所实行的一些有效措施,笔者认为有如下几点是值得我们借鉴的。

福利国家奉行大社会福利观念,福利对象不仅仅是弱势群体,而且是全体公民;福利内容也不仅仅局限于救助,教育、卫生、住房、就业等也成为其主要的、高层次的福利诉求;社会福利的作用已由稳定、掌握转变为预防、投资和促进进展。而我国现行的社会福利是个小概念,被依附和包含在社会保障的也许念内,社会福利效劳对象以民政优抚对象为主,社会福利与社会救济、社会保险、优抚安置、社会互助共同构成了社会保障体系的五大内容。在这种观念的指导下,教育、卫生等呈现出分散进展的状态,而且程度较低,教育福利更多地表达为教育救助——贫困落后与教育福利捆绑在一起,严峻阻碍了教育福利制度的社会预防、投资和进展作用的发挥[8]。

从上述各国普及义务教育的历史来看,在普及之初,各国无不实行教育立法的方式,顺应社会生产与生活的进展要求,集中表达了国家进展教育的剧烈意志,将民众对教育的迫切要求用法律固定下来,然后作为国家政策付诸实施。由于没有强制性的法律作保障,农村普及义务教育就只能停留在号召的阶段。教育立法应依据现实状况对有关内容进展修订、增补,渐渐形成一个涉及学校设立、经费来源与安排、学校人员与治理等方面内容的完善的教育法律体系。

福利国家的最大特点在于以公民权利为核心,以国家为直接责任主体,确立了福利普遍性和保障全面性的原则。在义务教育福利方面,不分农村学校和城市学校,凡公立学校都能够得到政府供应的大体均等的教育福利,包括教育经费与其他福利等。尤其是在农村免费义务教育的经费支出上,中心和地方政府渐渐成为投资的主体,并且通过转移支付等形式,在教育资源的均衡配置中发挥着越来越重要的作用,农村地区大多取得了优先进展或重点保障的优势,这为我国建立统一均衡的义务教育福利标准供应了很好的借鉴。

尽管福利国家普遍实行了城乡一体化的治理模式,但农村究竟不比城市,其地理位置相对偏僻,地广人稀,所实行的福利措施的实施必定会受到资源环境的制约。因此,福利国家坚持因地制宜的原则,推出了多样化的保障措施。首先是办学形式多样化,例如澳大利亚的函授学校、播送学校以及单班学校等,敏捷多样的办学形式为保障农村地区学龄儿童少年享有公平的受教育权做出了重要的奉献。其次是相关福利措施的多样化,这些国家大多采取了流淌图书馆、免费交通、免费教科书、免费食宿等措施[6]110~111,便利农村学生入学,以提高农村地区教育进展的水平。

教育的进展是有规律可循的,其中一条重要的规律是一般教育与职业教育交互进展。最初是普及小学的一般教育,而后在普及小学一般教育的根底上,进展初中程度的职业技术教育,再使初中程度的职业技术教育变为普通教育,然后在高中阶段进展职业技术教育等,依此类推[2]22。在义务教育学校中设立职业技能课程对学生进展职业教育,或对农业劳动力进展科学文化学问与农业技能的培训,这是美国农村教育的有益阅历。将普及农村义务教育与开发农村人力资源严密结合起来,使农村义务教育学校成为农村人力资源开发的主阵地,既提高了教育资源的使用效益,又为农村积存了人力资本,使农村义务教育福利掩盖了农村人力资源的整体[9]。