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一、多哈回合谈判历史
2001年11月,在卡塔尔首都多哈举行的世贸组织第四次部长级会议启动了
新一轮多边贸易谈判。新启动的多边贸易谈判又称“多哈发展议程”,简称为“多
哈回合”。该轮谈判涉及内容众多。包括了非农产品市场准入NAMA农产品补贴和
市场准入、服务业继续开放、贸易便利化政策、执行现有协定等约20个议题。
最初多哈回合非常乐观地计划在2005年1月前完成所有谈判,但03年9
月的坎昆会议似乎注定了一个不成功的开始,此后的几次会议也都无果而终。
2006年7月总干事拉米宣布中止谈判之后,于在非农产品市场准入和农产品等
问题上取得重大突破,谈判重新开始。2008年制定了新的谈判基础文本,当年7
月发展中国家和发达国家围绕该文本展开谈判,最后由于在众多问题上的不同立
场而谈判破裂。同年12月谈判委员会对该文本再次修改,形成所谓的“拉米方
案(LamyPackage)”。虽然2009年9月的20国峰会呼吁在2010年底完成多哈回
合的谈判,但到目前为止没有任何实质进展。
二、多哈回合谈判宗旨
多哈回合谈判的宗旨是促进世贸组织成员削减贸易壁垒,通过更公平的贸易
环境来促进全球,特别是较贫穷国家的经济发展。谈判包括农业、非农产品市场
准入、服务贸易、规则谈判、争端解决、知识产权、贸易与发展以及贸易与环境
等8个主要议题。谈判的关键是农业和非农产品市场准入问题,主要包括削减农
业补贴、削减农产品进口关税及降低工业品进口关税三个部分。
三、多哈回合谈判主要分歧
多哈回合涵盖大约20个议题,中农业和非农产品市场准入被认为是最关键、
也是世贸组织成员分歧最集中的两个议题。这两个议题不解决,其他议题的谈判
便无法取得进展。
农业和非农产品市场准入议题非常复杂,基本上归为三大方面,即农业补贴、
农产品关税和工业品关税。长期以来,世贸组织成员无法在农业补贴、农产品关
税和工业品关税的削减幅度、削减公式和削减方法上达成一致。从21日开始的
小型部长会议的主要目标也是解决这方面的问题。
值得注意的是,虽然各方分歧非常复杂,但主要分歧还是发达成员和发展中
成员之间的分歧,主要原因是发展水平不同,因此利益和需求也不同。美欧等发
达成员的主要目标是进一步打开发展中成员的工业品和服务市场,而发展中成员
则希望美欧降低农业补贴并开放农业市场,如何达成一项平衡的协议,使各方均
得到好处而又尽量避免损失就成了谈判中的最大难题。
四、多哈回合谈判影响
(一)谈判失败恐伤世界经济
世界经济形势动荡,面临所谓“3F”危机,即金融危机、能源危机和粮食危
机。普遍认为,形势前下达成一项全面的多哈回合贸易协议会给世界经济注
入活力,有利于使经济摆脱目前困境。
世贸组织总干事拉米在部长级会谈开始时估计,多哈回合协议如达成将大大
促进贸易发展,每年会为全球经济带来500亿到1000亿美元的收益。如果谈判
失败,人们对世界经济的信心将遭受重挫,多哈回合所承诺的开放贸易和促进发
展的目标将无法实现,世界贸易规则中的不合理成分也将无法得到纠正。此外,
多哈回合失败的直接后果可能是贸易保护主义加剧,贸易争端增多,多边贸易体
系受损。所有这些结果都会使世界经济更加动荡。
(二)各方呼吁与评论
联合国秘书长潘基文在多哈呼吁国际社会加倍努力,保多哈回合贸易谈判
在未来几个月中取得成功。
潘基文在出席多哈举行的第七届多哈民主、展和自由贸易论坛并致词表示,
全球贸易体制需要为最贫穷国家创造机会,而不是使他们处于不利的地位。如果
本轮贸易谈判失败,将会给那些最为贫弱的国家、多边贸易体系和多边主义本身
造成严重的伤害。而如果谈判成功将会给全球自由贸易和社会经济发展带来巨大
好处。
印度2009年6月18日呼吁中国、美国和其他各方立即重回制定全球贸易合
约的谈判,而不是等到全球经济从危机中复苏后再进行。
美国希望欧洲大幅降低关税,以便为美国农产品打开新的市场;而欧洲则要
求美国在停止向美国农场主提供补贴方面加大工作力度。与此同时巴西和印度则
对美欧要求发展中国家削减制成品关税的建议表示反对。
(三)G8峰会有望继续推动多哈回合谈判
此前2009年6月召开的八国集团财长会议上,与会各方曾承诺继续努力争
取完成多哈回合谈判,并在会后发表的声明中表示:“4份在伦敦宣布的快速实
行贸易融资支持的举措对于恢复国际贸易流动来说非常重要,特别是对新兴国家
和发展中国家而言。”
单是G8无法达成多哈谈判,需其他发展中经济体的同意才有成功的实质性
机会,“这也是这个公报声明之所以重要的原因所在。”有关方面希望各方能够在
完成谈判的具体时间上达成协议,并将此带到9月的G20匹兹堡会议上进行讨论。
不过有关专家分析称,在重启多哈回合谈判问题上,美国的态度才是关键所
在。一年前美国与印度在农产品特殊保障机制问题上难以达成一致意见,导致谈
判最终破裂。世贸组织(WTO)总干事拉米表示,世界其它地区都在等待美国详细
阐述其贸易立场,希望在G8会议上推动此事,以便让多哈回合谈判在11月重回
正轨。
五、多哈谈判总体进展情况
在世贸组织成立以前,其前身“关贸总协定”曾经进行了八轮多边贸易谈判,
这些谈判为推动全球贸易自由化进程发挥了重要作用。世贸组织从成立起,就把
启动新一轮谈判,进一步完善多边贸易体制作为重要使命。经过各方的不懈努力,
终于在2001年11月在卡塔尔多哈举行的第四届WTO部长级会议上,决定正式启
动谈判,因而此轮谈判被人们称为“多哈回合”。与以往的多边谈判相比,这是
包括议题范围最广、参加成员最多的一轮谈判。
更加自由的多边贸易体制虽然为各成员发展国际贸易带来了明显的好处,但
是在谈判过程中,因为涉及到各方利益的进退取舍,谈判始终十分艰难。多哈回
合启动以来,谈判进程一波三折。2003年在墨西哥坎昆召开的WTO第五次部长
级会议就无果而终。此后经广大成员共同努力,各方于2004年7月达成“多哈
框架协议”。根据这一协议,发达成员方同意在具体时限内取消所有形式的农业
出口补贴,对扭曲农业贸易的国内支持方面进行实质性的削减。作为补偿,发展
中成员方同意降低工业品的进口关税和其它壁垒,进一步开放非农业产品市场,
降低市场准入门槛;对一些极度贫穷的成员方,协议允许他们继续在一些关键领
域实行贸易保护政策。同时还增加了对最不发达成员和新成员的待遇安排上的灵
活度。但这一协议只设定指导原则和基本内容,不包含具体的减让数字,框架协
议明确了多哈回合谈判结束的时间将推迟,并确定了WTO第六届部长级会议将于
2005年12月在中国香港举行。
多哈谈判在框架协议达成后恢复了势头,经过包括大连会议等一系列小型部
长会议的政治推动,各主要谈判方均表示愿推动谈判,把2006年结束多哈谈判
作为目标,力争在今年底在香港举行的WTO第六届部长级会议上就主要议题的谈
判模式达成一致。但由于在主要谈判议题特别是农业议题上分歧巨大,各方未能
在今年7月底之前就“协议初稿”达成协议,谈判再次陷入低潮。
进入9月以来,美、欧、G20(巴西为首的20国集团协调组)等主要成员通
过各种渠道试图回复谈判势头。新任WTO总干事拉米提出,只有在香港部长级会
议前完成多哈回合三分之二的谈判工作,才能确保2006年顺利结束多哈谈判。
各方对这一建议表示赞同。
10月10日,美方在苏黎世小型部长会议上率先提出提案,愿在农业议题上,
特别是削减“国内支持”方面表现出一定的灵活性,多数成员对美方在国内支持
方面表现出的灵活性给予了肯定,尽管美国承诺的削减多是“水分”(约束水平
而不是实际补贴水平),但各方仍认为这是美国在谈判关键时刻采取的重大步骤,
有助于打破谈判僵局。之后欧盟、G20和G10(由瑞士、日、韩等农业高保护国组
成的10国集团)等主要谈判方在农业问题上均提出了立场各异的提案。随即各方
围绕着这四个提案内容的取舍和平衡展开了激烈的和密集的谈判,其他议题的谈
判,特别是非农谈判也随之进入实质阶段。
10月19日FIPS(美国、欧盟、印度、巴西、澳大利亚组成的“5个兴趣方”)
已重返日内瓦举行密集磋商,11月上旬将再次在日内瓦举行小型部长会议,力
争弥和各方分歧,以便在11月中旬提出香港会议谈判模式的草案。目前谈判形
势看,多哈谈判进入关键时期,高级别磋商接连不断,各方在关键议题上相互施
压,争取对方做出更多让步。
六、多哈谈判破裂的原因
多哈谈判破裂的直接原因,是美国等发达成员与印度等发展中成员在如何具
体实施农产品特殊保障机制方面存在难以弥合的分歧。所谓农产品特殊保障机
制,是指发展中成员可在农产品进口激增的情况下,采取提高关税等特殊保障措
施以保护本国农业免受冲击。以印度为代表的发展中成员希望能放宽动用特殊保
障措施的底线,来充分保护本国相对脆弱的农业生产和农户生计,维护粮食安全,
但美国拒绝让步,其强硬态度直接导致了谈判破裂。
进一步分析,这次谈判破裂是发达国家和发展中国家矛盾长期积累的结果,
而症结集中在农产品补贴问题上。多哈回合目前的核心问题就是农产品补贴。降
低特殊保障机制动用底线,不仅是印度和中国的要求,也是一百多个发展中国家
都表态支持的要求。因此,问题的实质不是美国与印度、中国的矛盾,而是发达
国家与发展中国家的矛盾。事实上在谈判中美国在削减农业补贴问题上并未真正
让步。由于得益于国际粮价上,涨目前美国实际发放的补贴数额还不到新提议的
一半,反而有增补的空间。这显然难以满足发展中国家的要求。随着实力和地位
上升,发展中国家已经不愿意继续照顾发达国家,被动地接受不利于己的规则。
值得一提的是,特殊保障机制在发展中成员内部也引起了分歧,并成为影响
谈判进程的另一个因素。以乌拉圭和巴拉圭为代表的部分发展中成员由于出口的
农产品品种相对集中,担心放宽对发展中成员采取特殊保障措施的限制会妨碍其
出口。而美国等发达成员则利用这一点,试图分化发展中成员阵营。
从更深层次看,全球经济发展不均衡、利益格局日趋复杂化、贸易保护主义
进一步抬头,是实现贸易自由化的根本阻力。特别是金融危机以来,随着美国次
贷危机逐步蔓延、全球经济滞胀风险加大,贸易保护主义在很多国家尤其是发达
国家有回潮之势。从这个意义上说,此次谈判受挫也属预料之中。对于美欧发达
国家来说,严格限制发展中国家动用特殊保障措施,目的是继续保护本国农产品
顺利进入发展中国家市场。目前主要发达国家不仅维持着巨额农业补贴,而且保
持着非常高的农产品关税,如欧盟、日本、挪威的农产品进口平均关税分别为
%、%%(相比之下,我国农产品关税已从入世前的54%下降到了
%)。就是在这种情况下,发达国家仍要求生产率相对低下的发展中
国家全面开放市场,并动辄以知识产权、投资协定相要挟。这对发展中国家显然
有失公允。
一些专家指出,即便此次印度作了让步,美国也可能找其他借口不妥协。事
实上,谈判破裂时不但尚未触及美国不愿让步的棉花问题,且由于布什政府的贸
易授权已经到期,即便达成妥协,有关协定也很可能因保护色彩浓厚的美国国会
作梗而无法通过。与此同时欧盟内部的分歧也愈演愈烈。谈判期间以法国(欧盟
农业补贴的最大受惠国和欧盟最大的农业国)为首的9个欧盟成员国结成同盟,
一致要求欧盟贸易委员曼德尔森在谈判中必须为欧盟争取到更好的条件,这也影
响到妥协的达成。
七、多哈回合的未来走向
目前各方普遍对多哈回合近期达成协议持悲观态度,认为作为替代的双边和
区域贸易协定将更有市场。尤其是在布什政府的贸易授权已经到期、美国大选后
面临政府更替的情况下,多哈谈判年内取得实质性进展的可能性较小。欧盟贸易
委员曼德尔森甚至表示,在可以预见的将来世贸组织成员都难以在农业和非农产
品市场准入这两个关键问题上达成初步协议。
尽管总体上持悲观态度,但也必须认识到,多哈会谈所倡导的自由贸易新秩
序,实际上是建立在国际经济政治秩序客观上迫切需要改进的基础之上。只要存
在使大家的境况都变得更好的潜在办法,各方就有动力在试错中不断完善博弈策
略,最终达成妥协、实现共赢。更理想化一点,我们也有理由相信,当前盛行的
自由贸易协定终将以多哈回合描述的全球自由贸易形态实现
一直以来日益发展起来的新兴经济体在当前秩序下普遍缺乏话语权,利益难
以得到切实有效的保障。这就使多哈会谈成为新兴经济体改变不利地位的重要国
际谈判舞台。在这个意义上,多哈会谈不仅是一个全球贸易自由发展的谈判课题,
也是新兴市场国家诉求参与制定新规则的机遇,更进一步说是新兴市场国家争取
国际经济政治秩序话语权的重要前沿阵地。鉴于多边会谈以及WTO的框架仍然具
有无可替代的价值,我们不能因为这次谈判破裂而对多哈会谈失去信心。
事实上本次会议还是取得了一些重要成果,将成为未来谈判的重要基础。拉
米指出,此次谈判20个议题中的18个已经达到立场趋同。谈判破裂后拉米及一
些国家领导人表示,希望推动谈判尽早恢复并取得进展。
对于中国而言,经过近三十年的高速增长,我国经济发展进入了一个新的阶
段。一方面随着我国加入WTO时开放承诺履行完毕,加入WTO后扩大对外开放带
来的动力已逐步减弱。对外开放工作面临着新形势、新机遇、新挑战,需要我们
按照党的十七大“扩展对外开放广度和深度,提高开放型经济水平”的要求,进
一步以开放促改革、促发展;另一方面,中国经济与世界经济相互依存、相互融
合的程度日益加深,需要我们在更广范围和更深程度上利用全球资源与世界市
场。多边贸易谈判旨在消除资源与产品在全球的流动壁垒和障碍,这符合我国经
济发展战略的要求,对我国这样一个贸易大国尤为重要。
目前在多哈回合等多边谈判中,我国向上面临发达国家压力,向下面临发展
中国家竞争,继续把我国作为发展中国家、作为WTO新成员已经越来越困难。为
此,我国宜远近结合,统筹对策:一是要做好应对贸易摩擦的准备,加快结构调
整;二是要加强双边和区域合作,作为一个发展中大国,进一步加强与弱小经济
体和最不发达国家的贸易往来,支持它们发展;三是要把握时机,积极推进多哈
谈判,进一步树立负责任大国的形象,增强对国际经济规则的影响力,为我国和
平发展争取更大国际空间。