社会治理方式网格化创新.pdf

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作为解决群众“最后一公里”问题的重要手段,网格化管理
是创新社会治理方式和提高社会治理能力的必然抉择。近年来,全国多
个地方积极实践探索“网格化管理”的社会治理模式,逐
步形成了一套行之有效的服务基层群众的网格化社会管理服务模式,大
大提高了全国整体的社会治理能力。尤其是城乡基层社
会,它不仅是当代中国全面实现社会治理现代化的重点领域,也
是我国致力推进国家治理体系和治理能力建设必须高度关注的着力点。
切实加强关于基层社会治理的理论研究探讨和实践探索尤为重要和必
要。
网格化管理问题的提出
网格化管理是基于网格技术的一种现代管理技术、管理理念、管理
思路。网格化管理中的网格,实为“网格化”,是指将管理区域按照一
准,从地理空间上划分为若干个单元,即我
们所说的“格”,各个单元“格”又通过资源整合、信息共享、流程再
造等有效机制,实现相互联系、联动,从而消除部门壁垒,形成一张张
“网”,此为我们所称的“网格”。故笔者认为,网格化管理,就是在
保持社区大格局不变的基础上,结合人文、地理和现有的建筑布局等因
素,把管理区域划分为若干责任网格,将人、地、物、事、组织都纳入
网格进行管理。
网格化管理的提出。北京市东城区“依托数字城市技术创建城市管
理新模式”课题组从东城区实际出发,提出网格化城市管理的构想。
该模式运用网络地图技术,将东城区划分为若干个网格管理单元,将
“万米单元网格”和“城市部件”两种管理法结合起来,将其事和物作
为管理客体来确定网格责任人,以便为辖区群众提供各种方便快捷的服
务。2005年7月国家住房和城乡建设部印发《关于推广北京市东城
区数字化城市管理模式的意见》,拉开了东城区网格化管理模式遍地开
花的序幕。之后,城市网格化管理特别是社区网格化管理的应用势如破
竹,影响与日俱增,产生了良好的政治、经济和社会效益。各地、各领
域也陆续开始了网格化管理的尝试。
网格化管理的依托平台。网格化管理需依托几个平台:一是社会
管理信息平台,主要为各级领导提供科学依据、辅助决策,为区
(县)、街道(镇)、社区(村)各级网格开展工作提供公共服务平
台。二是基础数据平台,如地图信息模块、小区信息模块、人口信息模
块、建信息模块、计划生育信息模块、治安信息模块等等。三是统计分
析平台,如智能化统计当前系统内所有数据、柱状图一目了然、饼状
图全盘分析、案情分析,疏而不漏等。四是社情民意平台,即对街
道、社区、网格以内发生的事件、民众的矛盾纠纷、问题隐患以及社会
治安等事件的调处整治、督办督查等服务办事平台。五是评比平台,
包括日志管理模块和绩效评估管理模块。六是指挥中心平台。七是系统
管理平台。八是百姓互动平台,主要为百姓提供一个和各级管理人员互
动的平台,通过这样一个平台,人民群众可以将其意见、建议或者看
法等随时发表出来,这样就能更好地反映人民群众的所想、所需所急,
从而更好地实现社会治理。
网格化管理的要义。近年来,网格化以其很强的适应性和广泛的
应用性出现在税务管理,生物医药、电子商务、林业乃至战争领域等各
个领域。如今在社会管理领域,网格化管理也被广泛地运用,效果也
较显著。首先,网格化管理将管理模式由被动变为主动,将应对问题变
为发现和解决问题;其次,网格化管理在管理对象、过程以及评价上更
加凸显了管理手段数字化的优势;最后,网格化管理的管理标准和流程
规范统一,从发现问题到解决问题的整个环节、步骤形成一个闭环,
这种科学封闭的管理机制不仅大大提升了管理能力而且有效提升了管理
水平。基于这些功能优势,如果说过去是传统、被动、定性和分散的
管理,那么,今天就是现代、主动、定量和系统的管理。
网格化管理的模式
城区网格化管理模式。东城区进行的网格化管理尝试,创造性地
设计了静态码+动态码的编码规范,制订了“三级平台、四级管理”工
作程序以及六步闭环事件处理规范,提出了社会事件六步闭环业务协同
法。将东城区17个街道的205个社区,划分为589个网格,依托
5数大据库群、6大技术平台的云中心进行管理。把社区、网格和职
能部门等各个管理单元通过互联网和通信网联系起来,开展网格化的社
会服务①。湖北宜昌市把以人为本、服务为先的理念贯穿于社区网格化
管理的始终,以网格化管理、信息化运行、全程化服务三大板块为中
心,尝试了“一本三化”管理服务模式。该市将城区121个社区划分为
1110个网格,将网格管理范畴扩展到人、房、事、物、组织等各方
面,以信息化为支撑,全面推进社会管理服务信息数字化,建设“数字
网格”和“电子地图”,以全程化服务为核心,依托综合信息平台,及
时解决群众诉求。②
乡村网格化管理模式。一些地区将网格化管理延伸到农村乡
镇,实行村庄社区化管理。如A省B县C乡就将网格化管理引入
到乡(镇)政府社会化管理当中来:一是在乡(镇)政府大院设立专题
宣传栏,介绍、宣传网格化管理模式。二是把每位领导和干部的联系方
式公布于宣传栏上,以方便群众电话联系,使其少跑冤枉路,节省办事
时间。并建立乡(镇)干部与村社联点机制,由乡(镇)干部全面负责
村民的医疗、养老、教育、民政等问题的咨询与办理。三是按照农村的
地理位置以及人口密度等自然条件,结合实际科学划分三级村网格和四
级社网格,将全村人口划区分片,建立了由村支部书记、主任到社长、
村民的树状网络结构责任网,并附有联系方式,这样便于政府对农村以
及农村自身的管理。同时,还建立了便民服务大厅,将医疗保险、养老
保险、家电下乡、计划生育、民政等与群众利益密切相连的各项工作分
片分区,把责任落实到人,让老百姓到政府办事能直接找到负责人。四
是整合基层组织资源,组建服务团队。在网格中将各方面资源整合起
来,建立乡、村两级管理服务团队,服务团队以人员的多元化来服务群
众需求的多元化。五是开展主题活动,进行优化服务。通过组团式服
务,切实解决人民群众的身边事。网格化管理的实践创新
通过A省从城市社区到农村乡镇的试点,我们看到其基础为社
区、关键为网格、本质为服务、核心为管理、目的为实现管理服务的社
会化、专业化和精细化。网格化管理的创新价值以及社会成效在于:
它是以群众满意为目标、公共需求为导向、资源整合为基准、多元协同
机制为保障、机制创新为关键、精细化管理为支撑的服务型的基层社会
治理的新模式。③较之以往的管理模式,它实现了治理理念、治理主
体、治理资源、治理流程乃至治理格局的创新。
管理理念转变―为社会治理实践注入动力。新公共管理理论认为,
政府的职能应该是“掌舵”而非“划桨”、要以公民为导向,政府职能
应该是“服务”而非“掌舵”。传统社会管理模式主要是以“管控为
主”,政府在整个社会的运转过程中起着主导推动作用,往往由政府
单方面提供公共服务,政府既“划桨”又“掌舵”,既是“裁判员”,
又是“运动员”。而在网格化管理中,政府职能得到了有效转变,由
“管控为主”转向了“服务为主”。网格化管理体现和贯彻了社会治理
理念,实现了由过去单一的“自上而下”的管控模式向多元主体参与以
及多方回应的转变,凸显了“以人为本”与政府服务型导向,为加强社
会治理注入了新的动力。
管理模式创新―为社会治理实践找到新路径。网格化管理模式运用
数字以及信息化手段,使群众的诉求与呼声能够“自下而上”及时、准
确地被传递与掌握,并通过信息的加工、分析、预测,能够在出现问题
的临界点前发现问题,将问题解除在萌芽状态,使社区管理变得更加积
极主动。如A省E市某社区公共服务中心,在做好入户人口基本信息
采集的基础上,对网格内发生的矛盾纠纷隐患、刑事解教人员动态及
居民急需解决的或突发性问题及处理结果每日上报;对人口正常出生、
死亡以及商业网点用工信息、低保享保人员动态、流动人口动态等每月
进行一次汇报。利用社区住户录入动态管理登记表及其软件数据库,将
网格内住户家庭成员组成情况、住房及房屋租赁情况等信息录入到网格
化管理服务软件和信息库中,以便更好地为辖区居民提供服务。这种
对重大问题及时呈报,全面、准确掌握信息的制度措施,不仅提高了工
作效率,又避免了传统管理模式的一些弊端,为加强社会治理找到新
的路径。
管理资源整合―为社会治理实践建立新平台。网格化管理整合了相
关管理和服务资源、人力资源等,实现了服务团队的整合。如A省D
县开展“网格化管理,精细化服务”的尝试。在社区合理划分网格的基
础上,每个网格中建立了党支部,由社区干部分别担任网格长和网格
责任人,建立平安和谐网格服务队伍,在网格内开展矛盾纠纷排查化
解、治安隐患排查、流动和重点人口管理服务、各类民情信息收集、
政策法规宣传、治安巡逻防范等各项服务工作,将人、事都纳入网格进
行管理,避免了传统管理的种种弊端,为加强社会治理建立新的平台。
管理机制优化―为社会治理实践提供新保障。健全完善社会管理、
群众工作的运行机制是创新社会治理体系的重中之重。A省科学化的管
理机制使得乡(镇)政府的社会化管理服务发挥了更好的作用,使得
基层社会治理的效果得以发挥:首先,便捷式服务提高了政府公信力。
在乡(镇)政府,由于经济社会发展较落后、人员素质有限,办公条件
以及日常事物管理往往不尽如人意,老百姓到政府办事,往往是走了冤
枉路,耽误了时间,还有可能办不成事,有时甚至会出现出口骂人以发
泄不满情绪的情况,这严重影响了老百姓对政府的信任感。长此以往,
政府公信力在群众心中不断下降,政府公信力受到挑战。而在网格化
管理中,规范化窗口建设、服务管理团队的形成,为村民群众带来了方
便与实惠,他们来到政府以后,可以第一时间找到责任人,省时省力,
顺心如意,政府的公信力在群众心中又一步步树立起来。
其次,坐班制的实施明确了干部工作时间。基层地区艰苦且偏远,
因此干部们需要住宿在政府机关,大家吃、住、行在一起,有时工作
累了,或是时间紧张干不完了,往往需要利用晚上的时间加班工作,
日常休息时间得不到保证,缺少个人空间,时间长了,容易滋生消极情
绪,导致扯皮和偷懒现象。网格化管理在方便群众的同时,也给干部减
轻了不少负担,精细化、科学化的分工让他们明确了各自职责和义务,
不再东拉西扯,专心干自己的事情即可。他们只需按时上班,办完事情
按时下班,工作之外的时间可以自己安排,工作时间的明确,使得他们
身心愉悦,工作快乐,进而大大提高了工作效率。
最后,精细化管理促进了各项工作的顺利开展。在乡(镇),
虽各项工作都有专人负责,但由于涉及环节多,工作难度大,往往是活
多人少,忙不过来,加上有些责任需要大家共同承担,所以时有扯皮现
象发生,责任牵扯不清。而网格化管理通过“定格、定人、定责、定流
程、定奖惩”,各工作人员各司其职,使得公共资源整合化、业务流程
规范化,管理时空预警化程度进一步提高,各项工作得以顺利衔接,从
而强化了政府的管理和服务职能,密切了党群和干群关系,推动了社会
的平安和谐,可见,管理机制的优化为加强社会治理提供了新的保障。
推进网格化管理的路径探讨
网格化管理的主旨,在于改进社会治理的方式和提升社会治理的水
平,其实质是要在社会治理的导向上实现从传统社会管理模式向多元治
理模式转变,即以政府为单一管理主体、以管控为主转向以党委领
导、自上而下的政府管理与自下而上社会自治良性互动、管理与服务相
融合。而在网格化管理实践中,还存在一些问题,还需要我们不断探讨
其路径。
网格化管理中存在的问题。由于对网格化管理的认识不平衡、政府
职能转变不到位等原因,网格化管理还存在着一些不容
忽视的问题,尤其是在乡村,问题较多,诸如基础设施落后,地域面积
大而分散,道路崎岖难走,乡村服务团队上门服务难度大;乡镇经费紧
张,保障不了乡村服务团队经常性上门服务的工作经费,基层开展工作
难度较大;群众的文化和整体素质有限,对服务工作的支持还不够,需
要进一步提升;乡村两级工作人员不足,没有过多的人员可以抽调并组
团开展上门服务。村级服务团队的
主导力量基本都是村干部,由于基层工作的报酬较低,许多村干部还
不得不外出打工挣钱,这不仅导致了村级团队服务力量的薄弱,而且也
使基层干部缺乏上门服务的主动性和积极性。
网格化管理的路径探讨。在网格化管理中,一是需要充分发挥政府
公共管理职能,充当好其“掌蛇者”和服务者的角色,能
由市场办、社会办的事情交给市场和社会办。二是加强网格化队伍建
设,不但要拓宽队伍范围,而且要通过学****培训,加强人员素质,使网
格员能够真正成为政策法规的宣传者、社情民意的收
集者、邻里纠纷的调解者、群众办事的服务者。三是提高人民群众的参
与度。鼓励和支持群众开展互助服务,发挥群众自我管理、自我参与的
作用。四是加大经费投入。政府应有专项经费保障网格化管理的顺利推
行。同时,建立和完善优惠政策引导社会资金进入公共服务领域,通过
政府购买社会组织服务等方式提供多元的公共服务。五是完善网格化管
理的三大核心要件,即网格的划分、信息平台的建设以及现代管理技术
的应用。六是加强网格化
管理的制度建设,包括网格化管理的相关法律制度、部门联动制
度、考核评价监督制度等等,以保障网格化管理的有利推行。
总之,我们必须重视城乡基层社会,这个当代中国全面实现社会治
理现代化的重点领域和我国致力推进国家治理体系和治理能力建设必须
高度关注的着力点。必须着眼于新的时代要求和社会治理工作的重点,
切实加强关于基层社会治理的理论研究探讨和实践探索,不断推进基层
社会管理体制和机制的创新,再从源头上切实发挥对社会进行动态管理
与综合治理的优势和作用,着力强化网格化和动态化管理的服务功能,
促进我国社会治理体系与治理能力的现代化。
【注释】
①北京市东城区信
息化工作办公室:“北京东城区:网格化的工作模式精细化的城市管
理”,《专题报告》,2011年第9
期。
②中共宜昌市委党校课题组:“社会管理创新的‘宜昌经验'”,
《实践?探索》,2012年第11期。
③龚鹰,张海军:“‘网格化管理、组团式服务’:新时期基层治
理模式的创新”,《党史文苑》,2011年第10期。