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民事诉讼中的行政先决问题
张金国范薇
随着行政权在国家管理领域的扩张以及在社会公共事务中的延伸,越来越多的民事活动被置于行政机关的管制和约束之下。例如:房地产关系的成立、变更、消灭必须在房管局履行登记程序;专利权、商标权的取得必须通过专利局与商标局的授权行为;道路交通事故责任的承担要以公安部门的道路交通事故责任认定为依据等等。在这个大背景下,传统民事诉讼中的部分普通民事纠纷也因为行政行为的介入而变得繁琐复杂。在民事诉讼中,一方当事人将行政行为作为证明其请求的证据向法院提出,而另一方当事人以该行政问题违法或不能成立作为抗辩的理由,致使民事诉讼标的的解决要以解决某个当事人争议的行政问题为前提,虽然该行政问题并不是当事人争议的主要标的,但它决定着民事案件的最终解决结果,构成民事纠纷解决的先决条件。近年来,民事诉讼中的行政先决问题在我国诉讼实践中的出现频率日益增高。众所周知,我国的行政争议与民事争议属于两类不同性质的诉讼,这恰恰成为此类案件在诉讼中诸多瓶颈产生的根源所在。关于在民事诉讼中双方当事人对行政先决问题产生争议应当如何处理的问题,理论界尚未达成一致看法,在实践中,各地各级人民法院的做法也是莫衷一是。这种情况不仅无法使问题得到有效解决,也不利于维护国家整体诉讼制度的权威性。本文通过对我国现行立法及司法实践进行分析,在借鉴国外各国法律规定的基础上,力图为此问题的解决寻找新的视野。
一、民事诉讼中证据效力与行政行为公定力之冲突分析
(一)行政行为的公定力
按照目前的主流学说,行政行为自成立时起,就具有公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。其中,公定力被认为是其他三力的基础和前提。最早,德国行政法学的奠基人奥托•麦耶就对公定力的含义做了阐述,日本学者美浓部达吉继承了上述思想,并明确提出公定力概念,后又经田中二郎等人鼓吹,该理论遂成为日本之通说,并对我国行政法学的发展产生深远影响。按照此学说,所谓公定力,即行政行为自其成立之后,不管合法与否,对所有的机关、组织或个人就产生了拘束力;在未经有权机关依照法定程序,根据法定理由撤销之前,无论是行政行为的作出机关,行为所指向的相对人,行为所涉及的利害关系人,还是其他国家机关或个人,都有尊重它的义务,不得任意对抗或否定之。行政行为的公定力,是行政行为区别于民事行为的重要标志。它表达了一种理念,尽管任何一个行政行为都存在合法与违法两个可能性,即使是违法的行政行为,在未经有权机关以法定程序撤销之前,都暂且推定为合法,所有国家机关、社会组织和个人都必须尊重其法律效力。即使有人对行政行为的合法性提出质疑,也必须依据我国法律规定,申请行政复议或提起行政诉讼。行政复议机关或者人民法院行政审判庭对有瑕疵的行政行为,可以予以撤销。撤销的效力以溯及既往为原则,从而使行政行为恢复到其未作出之前的状态。
(二)民事诉讼中的证据效力
证据一词在证据法学中被称为诉讼证据,是指能够证明案件事实的依据。在民事诉讼中,案件事实是已经发生的事实。法院要对当事人有争议的民事法律关系作出正确的裁判,必须建立在对该民事法律关系产生、变更或消灭的事实予以认识的基础上,而要认识这些事实,就必须借助于各种证据。当事人为了证明其诉讼主张,达到胜诉的目的,自然会将对己有利的证据材料提供给法庭,甚至,还会故意制造假证据向法庭提供。在法官接触的所有证据中,有真有假、有合法的有不合法的、有与案件事实相关联有的有与案件事实不相关联的。我国《民事诉讼法》第63条、64条第一款规定,民事诉讼中的证据“必须查证属实,才能作为认定事实的根据”,“人民法院应当依照法定程序,全面的、客观的审查核实证据。”法官必须按照证据规则的要求,组织当事人进行质证,在当事人提交的所有证据材料中,排除那些不具备定案依据的证据材料,筛选出能够定案的证据材料。作为诉讼的证据应具备何种基本属性,在我国法律上虽无明文规定,但在诉讼实践和理论中,基本上都认为能够定案的证据材料应当具备客观性、关联性和合法性“三性”。其中证据的客观性是指证据应当具有能够客观反映案件事实真相的属性。证据的关联性是指证据要与案件的待证事实具有一定的关系,这种关系是指证据与意图证明的争议事实之间存在着合理的关系。证据的合法性,是指作为证据的某些事实必须以法律规定的特殊形式存在,并且证据的提供、收集、调查和保全应符合法定程序。只有具备了这三个属性,证据材料才具有证据资格即证据能力。
(三)行政先决的公定力与证据效力之间的冲突
民事诉讼的任务是在平等主体的当事人的参加下,查清事实,分清是非,依法确认当事人之间的民事权利和义务关系,维护当事人的合法民事权益。具体行政行为是行为人行使某项民事权利的依据,在民事诉讼的过程中,当事人为了证明请求司法保护的民事权益的合法性,必然要提供具体行政行