区域规划.doc

关于我国区域规划基本理论问题的认识
我国当前对于区域规划理论问题的认识分歧较大,干扰了区域规划的编制工作。弄清区域规划的基本理论问题,有利于统一关于区域规划的认识,促进区域规划编制走向规范化、合理化。
一、基本内涵是对要素布局和权利设置的长远谋划
区域规划本身是一项实践性很强的活动,具有很深的历史烙印,区域经济发展中存在的主要问题因时而异,各个时期对区域规划的理解都具有合理性。但随着工业化和城市化的加速发展,以前关于区域规划各种理解的局限性逐步暴露出来。比如,区域规划与地区性国土规划的出发点是不同的,区域规划是从协调行政区关系的目的出发开展的,是利益相关的数个行政区总体利益最大化;国土规划是从单个行政区空间利用效益最大化出发开展的,其结果并不能保证利益相关的数个行政区整体利益的最大化。国土规划更加注重效率,区域规划更加强调协调。区域规划与地区性发展规划也存在重大区别,地区性发展规划的项目布局是通过项目建设而形成的,是属于已经或者即将进行的布局;而区域规划中的项目布局属于未来设想的布局,是一种理想状态的布局,规划中的项目是否实施并不确定。将区域规划等同于利益分配方案的最大缺陷是将过程与结果混淆起来,规划短期过程中需要博弈,需要进行权利分配,但规划一经制定,便具有指导资源配置的功能,促进行政区关系的协调。因此,结合时代特点,需要对区域规划的概念进行重新界定,逐步统一对区域规划的认识,为规范区域规划的编制创造前提条件。
 区域规划是上级政府以跨行政区的经济上联系密切的区域或者生态环境攸关区域为对象、以资源优化配置和促进人地和谐为目标,确定难转移要素的空间布局,引导易转移要素进入预设范围,它将基础设施、基础产业、城市体系等实体性要素落实到具体的空间范围,防止城市及工业区的不合理布局;它将水资源利用规模或者比重、主要污染物排放规模或者比重、运行机制及监管责任等权利性要素落实到具体的政府部门,对资源及空间利用的主要权利在行政区之间进行初始分配。它将实体性要素和权利性要素有机结合起来,实现经济社会发展的空间约束和权利约束的有机统一。它是长期性、基础性、约束性规划,是相关行政区编制其他规划的基础。
简而言之,区域规划就是上级政府对跨行政区的经济区域或者生态环境攸关区域内难转移要素的约束性布局和易转移要素的引导性布局和相关权利设置所作的长远谋划。
这里,需要对概念中的相关范畴进行界定。
区域规划的对象既可能是经济区域,又可能是生态环境攸关区域。随着我国工业化和城市化的加速推进,经济区域和功能区域相互交织,编制区域规划要考虑区域经济联系和生态环境功能的完整性。经济区域是经济上密切联系的区域,从投入角度看,是区域主要产业所需投入品的供给地区;从产出角度看,是主要产业所生产产品的销售地区。从某种意义上讲,也就是保持区域经济正常运行所涉及的必要区域。我国历史上形成的行政区划分主要考虑到国家进行政治管理的需要,比如同属于海河流域的北京、天津和河北省被划分成三个单独的行政区。在行政区经济的影响下,形成了北京、天津经济十分发达,而周边地区如承德、张家口等地区却比较落后的现象。因此,对于这些经济联系、人员往来本来十分密切的区域,需要上级政府通过制定长期规划协调行政区关系,促进区内合理分工,提高区域整体效益。
区域规划还要解决行政区经济发展所产生的外部效应问题。生态环境攸关区域是生态环境上明显相互影响的区域和产生明显单向影响的区域。一个行政区域的生态破坏和环境污染导致相邻行政区受到明显的损失,比如江苏或浙江对太湖的污染,破坏了太湖的生态环境,都会使对方受到损失;辽宁、河北、天津、山东对渤海的污染都将使其他省市受到损失;河南对淮河的污染使安徽受到损失。我们将这样的区域称为生态环境攸关区域。一般来说,生态环境攸关区域主要有三种类型:一类是太湖型区域,即共同污染,共同直接受损。一类是渤海型区域,即共同污染,无人直接受损。一类是淮河型区域,即上游污染,下游直接受损(这里的上下游划分只具有相对意义)。只有通过国家的统一规划才能从根本上防止类似太湖那样的生态环境灾难发生,才能将行政区不计成本、不计环境容量发展经济的冲动拉回到适度范围。区域规划属于长期规划,规划期限长,解决区域发展的主要矛盾需要相当长的时间,比如环渤海区域规划的期限要根据渤海生态环境状况进行确定。相对于其他行政措施来说,区域规划可以稳定各行政区的政策预期,明确各行政区的政策边界,时间较长,比较透明,连续有效。
我国跨行政区规划可以分为以下几个层次:国内跨省(区、市)规划,省内跨市规划,市内跨县规划,其中最为重要的是国内跨省规划以及省内跨市规划,市内跨县的区域规划地位较低,编制的必要性不足,这是由区域规划本身的特征决定的:区域规划是一项基础性、战略性规划,市内跨县往往是省内跨市规