环境风险及及防范措施分析.pdf

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加快建立我国环境责任保险制度,是一次市场手段运用到环保领
域的重要尝试。环境保护部决定在江苏、湖南、湖北、河南、重庆、
深圳、宁波和沈阳开展环境污染责任保险试点,为全国的大面积推行
提供经验。
环境污染责任保险试点要以易发生污染事故的企业、储存运输危
险化学品的企业、危险废物处置的企业、垃圾填埋场、污水处理厂、
各类工业园区为重点,探索环境污染责任保险工作的基本方法,建立
基础资料库,逐步摸索环境风险评估体系、企业环境风险管理体系、
环境污染损害的评估与赔偿体系、保险制度的监管体系和赔偿责任的
风险分担体系等。本着“成熟一个、示范一个、推出一个”的原则,及
时发现实际运作中出现的问题,在实践中完善配套政策,争取2012
年后在全国推广环境污染责任保险。
建立环境污染责任保险要处理好几个关系,环境污染者责任分担
要与环境风险分担相结合;市场手段要与政府监管相结合;强制保险
要与自愿投保相结合;统一环境责任制度、法规要与实行不同环境风
险等级、制定差别流动费率相结合;企业负担要与政策扶持相结合;
自愿试点要与政策引导相结合。
环境污染责任保险推动的过程中还要把握好4个问题。
:.
一是保险机制是一种市场手段,政府和环保部门在推动这项制度
中要充分利用市场机制的作用,减少行政干预。环保部门要做好指导
和服务工作,重点是提供环境污染事故、风险程度等基础情况,为保
险产品的设计提供依据。同时,在发生污染事故时要加强与保险公司
的沟通,加强现场监测和监督,为企业减轻污染事故影响,协助保险
公司确定责任和理赔。
二是加强法规和政策的配套工作。地方立法工作中可以率先突
破,将环境责任保险的要求在地方法规中体现出来,为环境责任保险
提供法律依据。同时,要出台优惠政策,鼓励企业投保。比如将企业
投保费用在税前列支,或者将企业缴纳的排污费按一定比例补贴企业
作为投保费用,调动企业的积极性。还可以考虑建立环境污染损害赔
偿专项基金,解决超过保险限额以上的赔偿问题。在今后开征环境税
筹集的收入中,要安排一定资金用于鼓励企业上环境责任保险。
三是加强试点工作的领导和协调,精心谋划、大胆探索、稳步推
进。建议成立领导小组顾问组和技术指导顾问组,环保部门和保监部
门相关负责同志作为地方领导小组的顾问,中国环保产业协会、环境
保护部政策研究中心等单位的专家作为技术指导组的顾问,为地方试
点提供指导。
四是及时沟通信息。组织地方的培训和交流,为各地交流经验、:.
发现和解决问题提供有效支持。
总之,环境污染责任保险是一个新生事物,是环境保护部门落实
科学发展观的具体实践。要勇于探索,以此作为转变以行政手段为主
的管理方式的突破口。
环境污染责任保险一个最重要的功能就是污染损害赔偿。制定污
染损害赔偿标准是开展环境污染责任保险工作、维护受害者权益的基
础。
环境污染损害赔偿是因环境污染造成的财产损害赔偿额、环境修
复成本赔偿额、人体健康损害赔偿额、舒适度损害赔偿额和存在价值
损害赔偿额的总和。前3项是重点工作,后两项在核算方法上不成熟,
而且不是当前环境管理的重点,可视实际情况由相关部门决定是否纳
入赔偿范围内。
财产损害可分为生产损害和个人资产损害两个类别。
环境修复成本赔偿标准是环境应急处理费用、环境污染清理费用
和生态环境恢复费用的总和,可考虑应急处理费用、环境污染清理费
用和生态环境恢复费用。
应急处理费用主要包括应急监测费用、检测费用、应急处理设备:.
和物品使用费、应急人员费等。环境污染清理费用包括污染清理设备
及工具的单价和数量,污染清理人员的工资标准和工作时间,污染物
的处理成本和清理量。生态环境恢复费用包括土壤(水底污泥)更换、
水体修复、污染处理设施(物品)购置和使用、人员开支等费用。
就人体健康损害赔偿标准而言,在现有法律框架下,环境污染造
成的人体健康损害赔偿标准,应根据《民法通则》、《最高人民法院
关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的有关规定进
行核算,主要划分为一般性赔偿项目、致残赔偿项目及受害人死亡赔
偿。
环境污染责任保险制度是环境经济政策体系的重要一环,能够有
效地集中社会环境监管力量,使政府在解决环境问题方面有更多的选
择余地,充分发挥保险的风险补偿和社会管理功能。
近年来,江苏省深入探索和开展环境污染责任保险的试点工作,
确定“先行试点,逐步完善,建章立制,全面推行”的原则,按照“集
中投保、保本微利”的要求,设计了规范、严谨、合理的保险产品,
从今年11月1日起在江苏全省内河实施船舶污染责任保险。
在工作思路上,我们认为,全面推进环境污染责任保险应当坚持
“三个结合”。
:.
一是坚持政府推动与市场运作相结合。环境污染责任保险是环境
管理和社会管理的制度创新,是利用市场机制防范环境风险的有效手
段,要尊重市场规则,运用保险技术分散环境污染风险。但是,由于
目前企业环境污染责任保险意识普遍比较薄弱,加上这一险种的特殊
性,仅仅依靠市场手段发展动力有限。因此,应该发挥各级政府和有
关职能部门的主导推动作用,积极推动相关领域的立法工作,对高污
染、高环境风险及处于环境敏感地区的企业应实行强制保险,并作为
这部分企业进行环评审批、“三同时”验收等环保程序以及银行信贷的
必要条件。
要研究制定有关优惠政策。建议允许安排一部分资金用于企业环
境污染责任保险保费的配套补贴,设立环境污染责任保险专项补助或
奖励资金,用于补助或奖励自愿投保、主动承担环境风险的企业。
二是坚持推行保险与建立污染风险防范体系相结合。环境污染责
任保险涉及到风险源的评估和日常管理,以及发生事故后的应急处
置、定损、赔偿等工作,与环境污染应急处置相辅相成、互相促进。
应急部门要积极为保险公司提供投保企业范围和风险等级,保险
公司要利用现有应急工作体系的数据评估企业风险,确定合理的保险
费率。
:.
保险公司的介入会提高污染事故调查和损失评估能力,一旦发生
突发环境事件,应急部门的响应与保险公司的定损、理赔处理相结合,
可以提高事故处理效率,降低政府处理环境事故的成本。
三是坚持先行试点与稳步推进相结合。环境污染责任保险是一项
综合性的系统工程和创新工程,需要各方面的支持和配合,可采取先
易后难、逐步完善的办法推进。尽快规范保险业市场秩序,加强相关
从业人员和研究人员的培训,建立第三方承担的环境污染损失评估和
责任认定体系。
宁波是一个港口城市,也是重化工基地,防范环境污染风险的任
务很重。环保部门对建立环境污染责任保险这项工作非常重视,而且
循序渐进,取得了很大进展。
环境污染责任保险非常需要配套相关的法律环境,在当前法律不
完善的情况下,政府的强制力是非常有必要的。
前段时间,宁波市推出了医疗责任保险。一开始,医院都很抵触,
不愿意参保,最后,通过宁波市政府以政府令的形式强制推行,医疗
责任保险才逐渐推开。
医疗责任保险是一个长期亏损的险种,宁波市设立了专门的基金
以保障赔偿能力,而且设定了赔偿封顶的限值。为了让医患双方都能:.
对赔偿数额感到公平公正,宁波市在推行医疗责任保险时引入第三方
机制,在市司法局下设立有关认定中心。这些经验在推广环境污染责
任保险时都可以借鉴。
目前,宁波市开展环境污染责任保险业务的保险公司有4家。这
是一个新的险种,很多企业还不能接受,所以市场非常有限。因此,
我认为要给参保企业制定各种优惠政策,利用经济杠杆鼓励企业参加
保险。
当前,我国正处于环境污染事故的高发期,环境保护问题日益凸
现,特别是一些污染事故受害者得不到及时赔偿,引发了一定的社会
矛盾。因此,创新环境风险管理方式,采取综合手段加强污染事故防
范和处置工作,已是当务之急。
随着市场规模的扩大,保险业风险保障和社会服务功能不断加
强,其中,责任保险是最能体现社会管理和公共服务职能的一类保险
业务。近年来,保监会一直在积极推动相关领域责任保险的发展,与
环保部门联合推动的环境污染责任保险工作就是其中重要内容之一。
第一,保险公司要本着开发好、维护好的原则,做好环境污染责
任保险产品的开发工作。不同地区、不同行业面对的环境风险不同,
尽管各保险公司都有相关产品,但是在保障水平、范围、程度等方面,
与企业和政府的需求都还有一定差距。下一步,保险企业要根据环保:.
部门和企业的要求,调整产品种类。同时,不断规范理赔程序,确保
受害人能够及时获取有关赔偿信息,及时取得保险赔偿。
第二,要充分发挥好环境污染责任保险的杠杆机制。对风险管理
状况较差,或者拒绝对风险隐患做出整改的企业,保险公司要通过提
高其保险费率等经济杠杆调节措施,督促企业做好风险管理工作,最
大可能地将事故隐患消灭在萌芽状态。
第三,保险公司要杜绝恶性竞争。环境污染是高位风险,保险行
业在推进环境污染责任保险的过程中,要充分认识到这一点,不能按
短期眼光开发产品,保险公司和保险行业都要为某次大的风险隐患进
行日常积累。要保障市场公平有序地竞争,确保保险公司的偿付能力,
以保障投保人的利益。
第四,要科学对待风险。在推进环境污染责任保险时,既要看到
这项工作对社会、环保、经济发展的促进作用,同时又要注意防范风
险。要科学拟定保险费率,合理设置保险公司的理赔责任。如果保险
公司理赔责任设置过低,就会造成保费过低,保险公司不敢承担责任,
就不能得到企业的信任和认可,市场就会萎缩。但是又要充分考虑到
环境污染事故的巨大风险,利用国际和国内市场妥善安排好再保险。
第五,要做好宣传工作。保险公司要积极配合保险监管部门和环:.
保部门以及有关地方政府,编写环境污染责任保险的知识宣传手册,
并认真总结现实案例,通过事实来提高企业的环境责任意识和风险防
范意识,推动环境污染责任保险的逐步普及和发展。
近几年,环境污染事故发生的次数逐年下降,但是所造成的直接
经济损失呈上升趋势,事故处理的罚款与赔偿额不足以弥补各地环境
污染事故造成的直接经济损失。
生产企业的劳动安全事故一般能及时控制在企业内部,而生产安
全责任事故往往会造成化学品较大泄漏,其中一部分事故会引发环境
污染事故,给第三方造成环境侵害。化工石化行业事故最多,其次是
食品加工、医药行业。而交通运输事故几乎都会造成化学品泄漏,引
发环境污染事故。
为了加强对环境污染责任保险的研究,我们选择了部分企业进行
调研,包括一个工业园污水集中处理公司。在工业园区中有多个污染
点,环境风险是1加1大于2,而且,污水集中到污水处理厂,投保
主体与一般的企业有所不同。
今后一段时间,我们准备开展的工作包括:研究企业环境风险评
估方法,提出风险类型和等级;研究企业环境风险管理办法,推行规
避、转移、自担相结合;研究环境污染损害的核算方法,包括人身、
财产、环境3部分;研究环境污染保险的责任认定与监管机制;研究:.
保险产品的设计原则,包括范围、时效、限额和费率;研究保险赔偿
责任的风险分散体系;提出立法建议。
我们首先建议,在试点工作的中后期要提出保险产品的设计原
则。从前期的研究成果看,安全生产责任事故是造成突发环境污染事
故的最重要原因,因此应该将安全生产引发的次生环境污染突发事故
给第三方造成的环境损害,纳入绿色保险的范畴。
我们希望能够形成保险保障机制。我们要界定行业边界、企业边
界,确定风险等级,考虑企业安全评价、环境评价情况,技术工艺情
况、管理水平(ISO14000认证),环境敏感性等。
湖南省环保局与中国平安财产保险股份有限公司湖南省分公司
(以下简称“湖南平安保险”)针对湖南省环境污染及风险的特点,联合
制定了《湖南省开展环境污染责任保险的试行方案》,确定环境污染
风险较大的化工、有色、钢铁等行业18家企业作为第一批试点的重
点企业。截至今年10月底,已有3家企业投保环境污染责任险,6
家已有明确投保意向。
今年9月底,已投保的一家农药生产企业发生了***气泄漏事故,
受损农民聚集到厂里要求赔偿,双方关系一度十分紧张。湖南平安保
险闻讯后积极介入,使企业减轻了理赔协商工作量和经济压力,也使
农民对理赔感到满意,妥善地化解了纠纷。而另一家列入试点的有色:.
冶炼企业今年9月也发生了有害废渣意外流失污染地下水,导致群众
中毒的污染事故。由于投保金尚未缴付,无法获得保险公司的赔付,
企业蒙受了巨大的经济损失。
通过近一年的实践,我们也遇到了一些困难和问题。
一是推行环境污染责任险缺乏强制力,主要依靠环保部门的通知
和要求,缺乏长期、有效的机制。
二是环境污染责任险具有明显特殊性,主要表现在风险的识别和
量化的技术难度大,污染造成的损失巨大,有些污染损失会随着时间
积累,逐步显现出来。
三是投保企业太少,使保险公司承担了巨大风险。没有一定规模,
要实现环境风险的分散和分担就会很难。
环境污染责任保险在我国还是一项新生事物,需要我们以改革创
新的态度去探索和解决遇到的困难。下一步,我们将重点在以下几方
面力争有所突破。
一是在相关法律法规中明确环境污染责任险的地位和适用范围,
建立长效机制。:.
二是建议我国可采取强制与自愿相结合的环境污染责任险制度,
在环境污染严重、环境风险大的行业,实行强制保险;对污染较轻的
行业,政府给予积极引导,促使企业自愿投保。
三是建议保险公司加强环境污染风险防范方面的人才培养,从第
三者角度来帮助企业加强对环境风险的防控。
四是建立国家或省级风险调节基金,在以省为单位对环境污染责
任险实施统保的前提下,每年从企业的排污费核环境污染责任险保费
中提取一定比例,作为“风险管理调节基金”,解决突发重大事故的超
限赔偿问题。
环境污染责任保险的核心问题是环境成本分摊的问题,这是一个
世界性的难题。
环境污染责任保险的困难主要是由环境风险的特殊性决定的。保
险一定要有数的饱和,才有量的分散。环境污染责任保险风险很大,
可以分散的幅度却很小。而且,由于风险较大,国际市场对环境保险
再保险的贡献力量也有限。
环境污染责任保险有5个突出问题。一是保险赔偿基金的归集和
归集效率问题。通过强制手段归集资金的效率最高,但是现在是市场:.
经济,又涉及政府定位的问题,所以难度很大。
二是偿付能力问题,要让保险公司保得起还能赔得起。保险公司
可以微利经营,但是最后的赔偿,国外也有政府兜底。普通的污染事
故由商业模式解决,超过商业模式赔付能力的部分通过专项基金解
决。可以在商业好的年份积累基金,由全行业或者社会共管。否则,
保险公司赔不起,也无法真正解决问题。
三是定价问题,定价合理才能持续健康地发展下去。确定价格要
进行数据积累,形成环境成本的合理分摊。保险产品定价有一套精算
技术,核心是根据历史上的损失数据,对未来损失做一个假设。环境
污染责任保险定价难,就是因为风险概率无法确定。定量也是个问题,
损失怎么衡定,要有技术、标准和法律作基础。
四是保险公司的责任与限额问题,保什么、保多少、诉讼时间都
要明确。
五是保险公司的经营模式问题。
要解决这些问题,我认为有两个关键。
一是如何解决公平合理和有效可行的关系。:.
现在,污染者并不承担环境成本,而是由政府和百姓承担。保险
是市场条件下分配成本的好方式,社会有总的环境成本,必须按照市
场化的方式分配下去。
二是如何通过环境成本分配产生正外部性,改善环境状况。
这个分配不是静态存量的分配,而是动态减量的分配。要通过导
入绿色保险制度降低社会环境成本,这是绿色保险的优越性和应有的
贡献。要充分发挥保险制度社会风险管理的职能,在承保上实行参与
化的事前导入,把环保和保险协同起来,实现共赢。