公共事业管理概论第二章.pdf

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管理的法律化和规范化,与政府密切相关并首先取决于政府。因此,公共事业宏观管理的主体首先是政府。政府的公共事业管理是其行政职能的组成部分,具有行政管理的性质。6:..(二)政府是公共事业管理的主导政府不仅是公共事业管理的主体,而且还是公共事业管理的主导。政府公共事业管理中的这一主导作用,主要体现在以下几方面:、基本性质和基本方向。构成公共事业管理的特定的社会公共事务,其基本特性就是公共性,而且,不同国家或地区的公共事业正是由于这一公共性而表现出同一性。但是,并不是有相同的公共事业就必然有相同的公共事业管理,因为公共事业管理是管理主体在对公共事业客观实际认识的基础上,针对一定社会的条件和需求作出的协调和控制。公共事业管理的范围,即哪些事务可以采取公共事业管理的方式方法进行管理、管理的基本性质和基本方向——通过制定的基本政策而确立的管理目标是为社会的哪一个阶级或阶层服务,或说涉及并满足多大范围群体的共同利益,这些都是由公共组织中的政府决定的。虽然政府不可能在根本上违反公共事业发展的客观要求,但在多大程度上反映这一客观要求则取决于政府的认识,以及政府所代表的利益制约。。事务公共事业管理体制,是指为实现管理目标,由一定管理主体按一定原则组成、并相应具有各自的职责权限和分工的多层次的管理系统。在法律化、规范化的现代公共事业管理中,哪些组织可以作为管理的主体、各管理主体的基本地位和职责权限以及相互间的关系、整个管理体制的运行规则都是由相关法律法规决定的,是由必需的政策确定的。政府虽然也属于整个公共事业管理体制中的一部分,但政府在社会中的特定地位,决定了整个管理体制构成的法律法规以及整个管理运行的规则等都是由政府决定的,因而,政府决定着整个公共事业管理体制和运行。。现代社会的公共事业管理主体,基本上是由政府组织、非政府组织和一定的准政府组织构成。在这一管理主体系统中,政府居于主导地位,即除了有关公共事业管理的基本规则由政府制定、其他主体主要是实施外,政府还负有对其他主体执行有关7:..法律法规要求、对公共事业管理实施管理和服务的行为进行管理之责。这种管理既可以是直接的行政监督,也可以是通过司法机关运用法律手段的制约。正因为如此,公共事业管理主体系统中的非政府组织等是一身二任,既作为管理者,与政府一起在自己的职责范围内对公共事务进行管理,为公众提供公共服务,又作为被管理者,接受政府业务上的指导和监管。当然,政府也要接受公众和非政府组织的监督。三、非政府组织扩充公共事业管理的主体当政府和市场的缺陷在政府和市场两个主体内部都难以弥补时,就有必要寻找外部机制来弥补这些不足,非政府组织因此成为公共事业管理的又一个重要主体。(一)非政府组织的概念非政府组织最早出现在17世纪的英国,当时的组织特点以自愿互益为主。19世纪末,非政府组织中出现了工人团体,且致力于社会公益事业。20世纪两次大战期间,非政府组织志愿性突出,显著推动了社会进步。第二次世界大战后,非政府组织得到广泛而全面的发展。现在不仅世界上几乎所有国家都存在非政府组织,而且出现了与联合国体系密切结合的国际非政府组织,1968年联合国经社理事会规定,在有关国际公益事务中发挥作用的非政府组织,可获得联合国体系的咨商地位,获得这种地位的非政府组织即为国际非政府组织。近20年来,非政府组织引起了社会的普遍关注,其政治、经济、社会地位显著提高。国内学者目前有三种代表性的看法:一是最广义的,认为几乎所有非政府、非企业的社会组织都是非政府组织;二是最狭义的,认为是一种非营利的社会中介组织;三是认为,是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的,并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会问8:..题的组织。国际权威的定义,联合国是当今世界上最大和最具权威的国际组织,1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为:“凡不是根据政府间协议建立的国际组织,都可被看作非政府组织”。在当时这主要是指国际性的民间组织,1998年联合国经社理事会给非政府组织下的定义是“非政府组织是正式成立的、自我管理、非营利、以一定程度的自愿参与为特点的民间组织,非政府组织包括特殊利益组织、网络、服务提供者和公用事业承包商、非政府的筹资业务和宣传组织,特别是妇女非政府组织、专业协会、社区协会以及缴费成员组织”。(二)。非政府性指独立于政府,它既不是政府机构的一部分,也不由政府主导。非政府组织,对本组织的目的活动具有完全自主权。非政府组织以这个特征命名,足以见得非政府性你这个特征的重要。需要特别说明的是非政府性的特征,与该组织在国家法律法规规定的范围内活动并不矛盾,与政府依照相关规定和授权,对非政府组织进行管理并不矛盾。。非政府组织不以营利为目的,其主要活动是公益性的。非政府组织的经费主要是靠会员缴纳的会费,或社会的捐赠。需要说明的是,具有非营利性的非政府组织并不是不可以通过提供服务而收取费用,事实上在很多情况下,非政府组织的工作不仅是收费的,甚至是营利的。非政府组织的非营利性主要体现在,他所获得的收入或利润,必须用于组织所从事的事业及组织的发展,不能在成员之间分红,相关法律也禁止这类组织把盈利分配给组织的经营者。。非政府组织一般都是在自愿的基础上组成的。非政府组织的领导人多数是前政府官员、社会名留,而一般工作人员多数为志愿者,如热心社会事务者、大中专学生以及非政府组织的服务对象等。非政府组织的工作人员大致分为两类:一是拿工薪的成员;二是征招的志愿人员,通常在非政府组织中那些负有一定职责的长期的工作人员是拿工薪的,而临时性的工作人员则多是志愿性质的,他9:..们没有工薪,只有一些工作和生活津贴。。非政府组织可以分为两类:一类是为了维护社会公益服务于社会的,也称为公益组织或公共利益组织;另一类是为了维护本组织内部成员的利益,服务于内部成员的,也称为互益组织或相互利益组织。而不论是哪一类组织都不是为了个人的私立,这也是一个显著的特征。。组织性是指非政府组织总是具有规范的组织形式。一方面非政府组织一般是指按照国家的有关管理法律或规定进行注册登记,获得了法律地位或者获得了法定的优惠待遇组织;另一方面为了达到获准注册登记的条件,非政府组织一般应该有较为固定的办公场所、相对固定的工作人员、需要制定组织的章程制度以及经常开展活动等。这两个方面就构成了组织的外在可识别性,构成了一个组织区别于另一个组织的基础,这也是组织的重要所在。(三)非政府组织的作用非政府组织的发展就是为了弥补政府与市场的缺陷,所以非政府组织的作用也主要是在政府与市场都失效的方面。。非政府组织的非政府、非营利的特性决定了其在国家经济生活中的角色定位,首先就是沟通,即沟通市场与政府。与营利组织追求投资回报不同,非政府组织在市场上的作用是为组织成员提供服务,提供利他性服务,提供令人信任的产品,提供营利组织在数量上或质量上无法满足的产品;同时非政府组织还为市场企业和政府收集并传递信息、双向服务、双向提供咨询,有效的沟通有助于实现社会经济的平稳发展。。非政府组织公益性和互益性特征,决定了它们以向社会提供公共物品和公共服务为主要职能。社会的进步使得人们对公共物品服务的需求日益多样化、个性化,单靠政府已经远远不能满足社会的需求,非政府组织的出现弥补了政府这方面的不足。通过公益的或互益的10:..组织解决了政府对公共物品服务投资不足,或投资不均衡的问题,既减轻了政府的压力,也满足了社会的需求。。所谓政府职能转移,主要是指政府的职能进一步转向宏观管理和调控。20世纪70年代末以来,非政府组织的崛起,成为西方新公共管理运动的主要内容不是偶然的,它主要是适应减少财政压力、经济全球化、社会需求多样化和社会自我管理能力加强的发展趋势。政府要提高自己的工作效率,同时又要提高公众的满意度,最佳选择就是充分利用和发挥非政府组织的作用。非政府组织参与公共物品服务的供给,承担了政府向社会转移的部分职能,实际就促进了政府职能的转移。。非政府组织中也有固定的工作人员。国外的经验表明发展非政府组织也是扩大就业的一条重要途径。就业压力是各国政府都会遇到的社会问题,而非政府组织的多样性和多元性,就使得它在为社会增加公共物品服务的同时,也直接为社会劳动力创造了新的多种多样的就业机会。四、中国的非政府组织(一)中国非政府组织的特点和问题作为一个转型国家中国非政府组织的发展有自己明显的特点,而这些特点在一定程度上也就是发展中存在的问题。。前述非政府组织的五个特征属性,在中国的非政府组织身上都表现得不鲜明,究其原因最根本的还在于缺乏独立性。我国现在的非政府组织官办色彩较浓、机关化、行政化的倾向较严重,与政府保持着千丝万缕的联系。非政府组织的这11:..种倾向,使他们缺少动力和活力,在内部管理上普遍缺乏独立性和自主性,结果就不能创造性地开展工作,不能独立地面向社会、面向市场,非政府作用难以发挥。,它通过法律约束和自律规范来体现。我国非政府组织存在公信力危机的问题,这既受外部环境的影响,也与组织的人员素质、伦理道德观念、组织内部的运行机制有关,同时也是与我国市场经济发展联系在一起。而其主要原因在于产权模糊和道德失范。产权模糊导致少数非政府组织的经营者和管理者利用这个为自己谋取利益,损害其他利益相关者的利益;到的示范会导致一些组织产生拜金主义、享乐主义、行业欺诈等不良道德现象和一些成员的见利忘义、忘记组织使命、片面地追求个人或本组织效用的最大化现象,使非政府组织缺乏公信力。,结构不合理,发展不平衡尽管近些年来我国非政府组织发展非常迅速,但是相对于我国的经济规模、人口规模以及社会需求来说,我国非政府组织仍然是总量不足;我国非政府组织结构不合理,在那些相对来说政策宽松、易于得到资源、进入门槛较低的领域已经出现低水平重复现象,但那些存在大量社会问题和迫切需要公民参与的领域,如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和环保等领域,非政府组织的进入还很有限;我国使非政府组织的发展也不平衡,各种数据都表明地方的经济发展状况,与非政府组织的发展状况是正相关的关系,所以我国地区间经济发展的不平衡,直接影响到非政府组织的发展,非政府组织在区域之间、城乡之间和不同领域之间发展的不平衡。,直接导致了政府对非政府组织缺乏有效合理的监管,现行管理非政府组织的法律法规不仅少而且不够完善,甚至明显落后。有的法律规定甚至是在提出社会主义市场经济体制改革目标12:..之前颁布的,管理没有刚性依据。同时,对非政府组织的监管机制也不健全。一个组织一旦登记成立,除了统一的年检外,几乎没有任何其他的评估和社会监督机制制约它的活动。,资金筹措和运作能力上都存在着很大问题。当前我国正处于社会转型时期,一方面正在深入推进经济和政治体制改革,迫切需要有非政府组织来承担以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的某些职能;另一方面我国非政府组织能力极为不足,还难以承接政府转移出来的职能,这甚至会影响到改革的顺利进行。(二)促进中国非政府组织的发展针对我国非政府组织发展中存在的问题,我们必须从多方面努力促进中国非政府组织的发展。,,:?P313:..??,,