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中国NGO对政府的策略:一个初步考察
[ 内容提要]近年来, 中国的NGO 得到了迅速的发展,正在形成一个独立于国家的社会自治领域。作者关注的是,在一个国家占主导地位的社会中,NGO 如何利用种种的手段来尝试改变它们与国家的关系,使之朝着有利于自己发展的方向变化,进而有效地实现组织目标以及影响政府。本文从NGO 自身的合法化、利用国家控制的资源以及影响政府决策三个不同的侧面分析它们对待政府的策略。结果发现,中国的NGO 与国家之间已经形成了一个广泛的互动区域。
Abstract:As a result of its rapid development in China over the past feous section independent of the ,1994)。国家权力和社会力量两方面中都各有若干不同因素在不同方向上相互交织和作用。这不仅仅是一个静态的权利配置结构,而是一个不断变化的动态过程,充满了冲突和妥协。正因为如此,才导致了一个不断变化的国家—社会关系。因此,我们不仅应该关注中国存在什么样的国家—社会关系这种状态,而且更应当关注国家—社会之间是怎样互动以及相互渗透的这个过程(Oi,1989;Migdal,Kohli and Shue,1994)。
对于社团与国家之间的互动,已经有一些学者做了一些研究。Foster(2001)以那些半官方的社团为对象研究了中国社团和国家的互动。这是一个很好的视角,因为这些半官方社团本身就是国家和社会的交叉部分,它们的官民二重性可以很好的体现中国国家和社会的交叉和融合,以及相互的渗透。该研究发现,不仅半官方社团利用它们与国家之间的密切联系来提高社会参与,而且一些自治的社团组织也在积极寻求被国家行政体系所吸纳。该研究认为,在中国这样的社会中,国家与社会之间是相互渗透的,而非传统上认为的那样,是国家控制社会。
根据Jean Oi (1989)对国家制定政策的能力与执行政策的能力进行的区分,Ru and Ortolano(2004)考察了不同层次上的国家部门对社团注册和活动进行管理的有关政策和这些政策被有效执行的程度,以及社团对这些控制性政策的反映和受到的影响。基于Schmitter 提出的国家法团主义和社会法团主义概念,Ru and Ortolano 用部门法团主义来描述中国社团与国家的关系,指出只要不改革社团管理条例中的业务主管单位的有关规定,部门法团主义结构就不会改变。Ru and Ortolano 主要是从国家方面来考察社团与国家的互动的,其选择的考察对象是环境社团,既包括与国家有密切联系的社团,也包括那些独立性很强的社团。
本文主要从社团的角度来考察社团与国家之间的互动,选择的研究对象是那些近年来在中国出现并迅速发展的、自下而上发起的纯民间组织。作为新出现的现代社会组织,这些纯民间组织同那些与国家有这样或那样密切关系的官方或者半官方社团组织有本质上的区别,它们独立于国家,并在保持自治的基础上积极地与国家进行互动。其存在和活动已经构成了一个独立于国家的社会自治领域。并且由于它们的不断发展,这一领域正在不断扩张。那么,在中国的政治社会文化环境下,这些纯民间组织是如何与国家进行互动的,并可能折射出怎样的国家—社会关系及其变化方向呢?
本文着重考察纯民间组织对待政府的策略,由此来看在一个国家占主导地位的社会中,纯民间组织是如何利用种种的手段来尝试改变它们与国家的关系,使之朝着有利于自己发展的方向变化,进而有效地实现组织目标以及影响政府策略。同时期望对于中国自发的公民社会的构建有一个启发。本文通过从三个不同层次的侧面来考察纯民间组织对国家的策略:(1)如何利用国家权威来弥补自身由于法律程序上的缺失而造成的合法性不足;(2)如何利用政府网络和资源来实现自己的组织目标;以及(3)作为一个公民社会组织,它们又是如何尝试影响监督政府行为的。需要指出的是,本文不把国家视为一个同一体,而视为一个由不同的政府机构和官员构成的集合体。
二、中国 NGO 的产生和发展
在分析纯民间组织对待国家的策略之前,有必要先讨论一下它们的形成和发展。改革开放以来,中国发生了巨大的变化。政治上国家权利从中央到地方的分散, 经济上多种经济成分的出现,以及社会领域中个人自主性的提高,都为民间组织的产生和发展提供了条件。同时,转型期中国出现或加剧的多种社会问题,比如环境问题、失业贫困问题、社会保障问题等,也对中国民间组织的产生和发展提出了需要。
正是在这种背景下,完全由个人自下而上发起和运作的纯民间组织在二十世纪九十年代,特别是九十年代中后期以来,开始在中国出现并得到了迅速的发展。这些组织主要依靠社会力量进行运作,无论是在组织结构上、管理上还是财政上都不存在对政府的依