物权法开禁农村宅基地交易之辩.doc

物权法开禁农村宅基地交易之辩
孟勤国武汉大学法学院教授

关键词: 农村/宅基地/物权法
内容提要: 农村宅基地不得交易是农村宅基地分配制度的有机组成部分,农村宅基地分配制度是有效维系亿万农民基本生存权利的重要制度,物权法必须重申禁止农村宅基地交易的现行法律政策。开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求,不具有正当性和公平性,物权法应当在完善农村宅基地分配制度上作出应有的努力。
半个多世纪来,中国社会一直以分配的方式为农民提供宅基地,形成了从集体所有的土地中划出一小部分给农户无偿使用的共同生活****惯和宅基地使用权可继承但不得交易的土地法律政策。随着土地市场的兴起和土地使用权交易的财富效应,一些地方出现了买卖或变相买卖农村宅基地的现象,反映到物权立法中,有了旨在突破现行法律政策限制,允许农村宅基地交易或有条件交易的建议与理由。在市场化和深化改革的借口下,没有任何理论说明和调查数据,开禁农村宅基地交易便被轻率地提上了立法研讨层面。重大的制度变革一定要事先充分评估利弊得失,因为一旦付诸实践,在一定时间内很难重新安排。在2004年8月4日至8月12日全国人***工委的中国物权法草案修改研讨会上,我谈了我对开禁农村宅基地交易的担忧,在此作一具体的阐述。
一、农村宅基地交易与农村宅基地分配制度互不相容
开禁农村宅基地交易首先就涉及到一个根本问题:是否坚持现行的农村宅基地分配制度?从目前的情况看,不管是赞成还是反对农村宅基地交易,在维持农村宅基地分配制度上,尚无分歧,至少没有显性分歧。王稿①第303条规定城乡居民以户的形式申请宅基地且一户只能享有一处宅基地的使用权;梁稿②第204条规定农村宅基地使用权以分配方式设立并由特别法规定其设立条件、标准、程序等;孟稿③第168条规定农村宅基地使用权不得移转给集体经济组织以外的自然人或法人,前提不言自明。立法机关的物权法草稿中,也规定每一农户只能分配一处农村宅基地。
不同观点的学者以及立法机关能在这个问题上形成共识,是因为谁都明白中国无法放弃农村宅基地分配制度。农村宅基地分配不是一个简单的福利措施,而是国家土地政策的一个极其重要的部分。在中国四荒地不多而人口却不断增长的条件下,农村宅基地多是从农用土地分割出来。而中国人多地少,有限的农用土地首先要用于解决十三亿人的吃饭问题。④因此,严格或尽可能控制农用土地向其他用地包括农村宅基地的转化成为国家的头等大事之一。土地虽然是农村集体经济组织所有,但事关整个民族的生存与发展,国家不能允许农村集体经济组织任意改变农用土地的用途。⑤这一既定的土地政策从源头上卡住了农村宅基地的流量,使农村宅基地成为稀缺的资源。与其他的稀缺资源有所不同,农村宅基地是农民的安身立命之地,不能采取谁出价高就给谁的方法。不然,一部分农民将失去最低的生存保障。对于生存必需品,通常只有增加供应或定量分配两个办法。农村宅基地的供应在过去、现在和可预见的将来都跟不上需求的增长,定量分配是唯一的选择。生存问题属于人权范畴,人权高于财产权,现代社会不能允许一部分人用金钱剥夺另一部分人的生存权利。这就是农村宅基地再怎么值钱和有些人再怎么有钱也只能定量分配的理由。有些学者说农村宅基地分配制度是人民公社制度的残迹,⑥这种贬损完全脱离中国的历史与现实,是不严肃也是不公正的。
农村宅基地分配制度有两个基本含义:一是农民有权基于生存的理由无偿取得定量的宅基地。每户只能分得一处宅基地以及每户用地标准,确保了每户农民都能得到一块栖身之地。无论贫富,结果均等,富者不能多占,穷者不会少得,体现了强烈的社会公平,实现了基本的社会保障。二是宅基地必须真正起到使农民安居乐业的作用。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行,确保了每户农民不因贫穷而流离失所。中国农民总体而言缺乏足够的抵御风险的经济能力,常常为筹措学费或医疗费用而卖牛卖血,宅基地如能交易,卖地亦是自然而然的。这两个基本含义是不可分离的。按户分配一处宅基地决定了宅基地的不可交易性,宅基地的不可交易性决定了按户分配一处宅基地的有效性。如果农户可以多次或多处分得宅基地,就没有必要禁止宅基地交易,反正卖地不怎么影响农户的安居;如果宅基地可以交易,就很难坚持按户分配一处宅基地,因为卖了地后农户还得生活下去,总得有存身之处。中国社会没有条件为农民提供多处宅基地,甚至不能随意放宽农户建房的用地标准,每户多给几个平方累积起来就是一个上千万亩的数字。按户分配一处宅基地不仅是为了农民的生存,而且也是国家防止农用土地无节制地流向宅基地进而流向其他用地的重要手段。这是不能放弃的,否则,有条件的集体经济组织可能在一夜之间将农用土地作为宅基地,浙江义乌下骆宅村就填了百亩良田作宅基地。⑦然而,无论从社会主义共同富裕的价值取向还是从现代化建设对社会和