政府监管社会组织责任研究.pdf

广东社会科学 2014 年第 5 期政府监管社会组织责任研究武萍张毅刘峰[提要]根据博弈理论,监管责任的缺失会造成社会组织陷入市场失灵状况下的“囚徒困境”,而片面加大监管力度,并不能使社会组织采取合法经营的策略。因此,政府部门必须对社会组织进行“适度”监管。通过法律为政府监管划定合理的范围,将政府监管严格限定在市场失灵的领域。政府部门还应具备差别监管意识,针对监管对象适时调整监管力度;强化政府监管责任,建立政府监管赔偿机制,对监管失误造成的损失承担行政赔偿责任。[关键词]政府部门社会组织博弈适度监管[中图分类号]C9122 [文献标识码]A [文章编号]1000 -114X (2014)05 -0199 -10一、引言改革开放以来,我国社会组织快速发展,各类社会组织广泛活跃在社会经济生活的各个领域,已经成为经济发展和社会管理的重要力量。国家统计局年度数据显示,2002 年—2012 年社会组织数量呈稳步增长趋势,在民政部门登记注册的社会组织已从 2002 年的 244,509 个增加到2012 年的 499,268 个(见图 1)。对此,有学者指出:作为介于政府调节机制和市场调节机制之间的第三类调节机制,社会组织的快速增长是对政府和市场失灵的一种反映。它的发展既可以纠正政府和私人部门在促进社会—经济发展方面的制度弱点,又填补了两者在功能上的空白。进入21 世纪以来,社会组织的服务领域不断扩展,涉及到市场经济活动和民众生活的方方面面,几乎涵盖所有行业。然而,与社会组织蓬勃发展相伴而生的是社会组织违法、违规案件不断出现,仅 2012 年民政部就查处各类社会组织违法违规案件 1293 起,其中取缔非法社会组织 23 起,行政处罚 1270起。究其原因,首先是政府对社会组织监管有效性不足。在我国,登记管理部门和业务主管单位负责对社会组织的设立和日常工作进行监管,但实际操作中,作为主要监管方式的年度检查基本上是流于形式、走过场而已,社会组织开展工作和履行职责的行为未得到切实有效的监管。一些991图 1 2003 年—2012 年三类社会组织发展趋势图 数据来源:依据《2012 年社会服务发展统计公报》和基金会中心网(数据中心)整理而得。社会组织无视公众利益,超出业务范围从事各种营利性的经营活动,严重背离《章程》所规定的社会组织的宗旨和目的。其次,社会组织的内部治理结构不合理。许多社会组织只是由几个自然人简单拼凑起来的空壳,缺乏健全的组织机构和会员制度,完全为组织者个人所把持和控制,社会组织功能已经扭曲,异化为个别人攫取私利的工具。最后,对于社会组织出现的违法乱纪行为,处罚依据和处罚程序存在法律的空白。对重大问题的处理,有关部门往往互相扯皮。法律规范的缺失和零散与社会组织蓬勃发展的实践形成强烈的反差。这些问题已经成为制约社会组织健康发展的“瓶颈”,如果不能得到及时有效的解决,将势必影响社会组织作用的发挥。解决上述问题既要依靠社会组织的自律,更要依赖政府的有效监管。对此,学者们从不同角度进行了研究。王名、刘求实(2009)通过系统分析改革开放 30 年来我国社会组织的发展概况及现行社会组织管理体制的特征和存在的问题,详细地提出了改革我国社会组织管理体制的基本构想。他们认为应逐步实行包括备案、登记、认定的三级准入和分类分级监管制度,实现政府对社会组织的有效监管。