公共服务评价中的组织.doc

公共服务评价中的组织.doc公共服务评价中的组织“迎评策略”研究
[摘要]在公共服务评价中,被评组织会根据自身特征和价值偏好关注不同的评价目的,进而形成相应的“迎评策略”,并受其影响取得不同的绩效。通过实证分析,本研究发现被评组织的前瞻者策略能够突出提高组织的回应性;防御者策略能够增加公众满意度;应激者策略能够改善公众信任。对于公共服务评价的制度设计者而言,应该把被评组织“迎评策略”和绩效之间的关系作为完善制度的依据,通过调整测评指标等途径将政策意图更为准确地传递给被评组织。
[关键词]公共组织;策略内容;公共服务评价;组织绩效
[中图分类号]DO1 [文献标识码]A [文章编号]1672―7320(2009)05―0711―08
一、问题的提出
公共服务评价是由公众对直接或间接提供公共服务的政府部门和垄断企业进行绩效测量的一种管理手段。对于公共组织而言,参评意味着接受来自上级政府和社会的关注和压力。受到各种因素的影响,不同的公共组织往往会以不同的迎评策略接受评价,这些“迎评策略”体现为:有的组织高度关注通过评议促进服务改进,有的被评组织则应付敷衍、得过且过;还有的被评组织苛求排名结果,忽视绩效改进,甚至通过“拉票”的方式获得名义而非实际的高分。然而,由于缺乏理论支持和测量工具,对这些“迎评策略”的实证研究尚未充分展开。
组织的策略内容(Strategic Content)是指“组织达成特定目标、调整所在处境以及实现潜在机会的行为模式”,表现为组织成为前瞻者(Prospector)、防御者(Defender)和应激者(Reactor)的程度。策略内容已经成为公共组织绩效影响因素研究的组成部分。学者对英国和美国的公共组织的策略内容和组织绩效之间的关系进行了实证考察(第233页),还研究了公共组织的外部规制和监控(第185页)、公共组织的雇员背景多样性(第489页)、集权与分权(第1页)等对策略内容与绩效关系的调节作用。研究发现,公共组织策略内容是管理状况的一个重要方面,不同的策略内容显著地影响公共组织的绩效。
本研究认为,策略内容理论和绩效测量目的理论为分析“迎评策略”和政府绩效的关系提供了基础。首先,策略内容理论构建了“迎评策略”的内涵及其对组织绩效的影响假设;其次,来自绩效测量目的的理论在公共服务评价这一特殊情境下将不同的策略内容进行了具体的区分。学者认为,绩效测量具有不同的目的,包括评价、激励、宣传、庆祝、学****改进、控制和预算等八个方面(第586页)。通过计算被评组织对绩效测量不同目的的感知及其强弱组合,能够形成有关被评组织策略内容的测度,并据此探讨不同策略内容同公共组织绩效之间的联系。因此,本研究结合了策略内容和绩效测量目的的有关研究,首先回顾了公共组织战略研究的有关发现,并对策略内容的一般测量方式进行了描述;其次,论述了从绩效测量目的理论入手分析迎评策略的合理性;最后以行风评议为情境进行了实证分析。
二、公共组织策略内容:内涵、一般测量及对政府绩效的影响
(一)公共组织策略内容
Andrews等指出,公共组织战略研究的特征是从战略管理理论出发,寻找公共组织服务的选择和实施模式,进而改进组织绩效(第53页)。Boyne和walker认为,公共组织战略研究较少讨论抽象的战略界定,更多关注策略内容(Strategic Content)(第241页)。换句话说,按照Snow和Hambrick有关组织战略的基本观点,公共组织的战略研究并不关注意图的战略(Intended Strategy),主要强调实现的策略(Realized Strategy)(第530页)。
在已有研究中,公共管理学者借鉴了Miles和Snow对策略内容的定义:前瞻者(Prospector)策略是指组织持续地寻找市场机会,经常性地尝试对环境的可能变化做出回应(第29页)。前瞻者策略使公共组织具有前摄的(Proaetive)、敢于承担风险、且对新的环境做出新变化的特征。防御者(Defender)策略是指组织并不主动要求自己出类拔萃,而是在创新获得尝试和完善后才成为采纳者,他们对新产品和服务的开发怀有保守态度,因此重点关注核心业务,以保持在业务和服务方面的既有优势。防御者将绝大多数的时间用于提升运作效率。应激者(Reactor)策略是指组织虽然频繁感受到变革和不确定性的影响,但在环境要求变化之前,绝对不会采取任何举动。外部组织的意图通常是应激者做出决策的主要依据。
(二)公共组织策略内容的一般测量
按照Snow和Hambrick的分类,策略内容的测量途径有四种,一是调查者推论(Investigator Inference),是指研究者运用一切手段收集有关组织的信息,自行决定组织的策略内容的表现程度;二是自我归类(selfTyping)