第十二章 汶川地震灾后村镇恢复重建.doc

第十二章汶川地震灾后调查村镇恢复重建
2008年,我国先后经历了南方多省区低温雨雪冰冻灾害、汶川特大地震等一系列重大自然灾害的严峻考验,这些灾害造成了农民住房以及农村基础设施、公共服务设施的重大损失,也使灾区农民住房和村庄基础设施的恢复重建成为2008年村镇建设的重要内容。尤其汶川地震灾后农村恢复重建,是特定区域在特殊时期面临的特殊任务,具有突发性、临时性和非常态性的特征,灾后农村既面临着解决基本生产生活及分配宅基地给重建住房农户等群众最关心、最直接、最现实利益问题,也面临着综合考虑抗震防灾要求、资源环境承载能力等因素,结合推进工业化和城镇化、产业结构优化升级、社会主义新农村建设、现代农业发展、农村扶贫开发等工作,统筹规划灾区农民及农村长远发展等问题,恢复重建任务十分繁杂。
第一节灾后村镇恢复重建的基础条件与关键问题
一、汶川地震灾后农村恢复重建基础条件
汶川大地震给四川、甘肃、陕西三省农村造成重大损失。震区数百万农民住房、耕地、家园毁损,大范围农村基础设施、村庄公共服务设施和农业生产设施严重受损;震后,不少农村地区余震、堰塞湖、泥石流、崩塌等次生地质灾害绵延不绝,重建组织、物资运输极其困难。依据《汶川地震灾害范围评估报告》和《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划(征求意见稿)》、《汶川地震灾后恢复重建农村建设专项规划(征求意见稿)》,汶川大地震造成四川、甘肃、陕西三省的大范围受灾、成灾,其中,汶川、北川等10个县(市)成为极重灾区,理县、江油等41个县(市、区)成为重灾区。在极重灾区和重灾区的1271个乡镇、,大量镇、乡和村庄被夷为平地,不少村庄建成区完全灭失;、1万余处供电设施、、、乡、村基础设施不同程度受损,直接经济损失超过1000亿元;超过1500万间农民住房倒损,直接经济损失接近1000亿元;,近3000万平方米生产大棚损坏,直接经济损失超过200亿元①数据来源:《汶川地震灾后恢复重建总体规划》、《汶川地震灾后恢复重建农村建设专项规划》等。
。
汶川地震成灾范围如此广阔、灾损程度如此严重,导致农村恢复重建规模极其巨大、任务极其繁重。汶川地震灾区广大农村人文历史渊源、社会经济基础、地形气候条件极其特殊:是我国主要的羌族、藏族聚居区,多元文化特征显著,历史人文资源独特;多数地区经济基础薄弱,工业化、城镇化程度低,尤其高山高原地区产业结构单一,贫困人口集中;平原、丘陵、高原、高山等多种地形均有分布,部分高山峡谷地区气候垂直变化明显;部分地区生态环境脆弱,耕地零碎、土层瘠薄、水土流失严重,不少地区地震断裂带交错分布,滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患点分布多、威胁大;是我国重要的珍稀野生动植物栖息地和长江上游重要的生态屏障,生态系统类型多样,自然保护区集中分布。灾区农村在地形地貌、社会经济基础等方面差异极其显著,增加了组织、开展恢复重建的难度。特别是四川省汶川、北川、青川、平武,甘肃省文县、武都区,陕西省宁强县等极重灾县,灾后余震和崩塌、泥石流、堰塞湖等地质灾害多发频发,不少农村短期内重建难度极大。
汶川地震灾后恢复重建的资金,除了由中央财政、地方财政专项列支外,尚包括商业银行优惠贷款、对口支援、社会捐赠、群众及企业自筹等多种来源。但从灾区实际来看,农村恢复重建仍然面临较大的资金缺口:(1)受灾农民自救能力极其微弱。2007年底,四川地震灾区农民人均纯收入2086元,仅为全国平均水平的50%,大量农户灾前财物积累十分有限。在因灾丧失住房、宅基地、耕地、林地等基本生活生产资料后,不少农户实行家庭联产承包责任制以来积累的财物化为乌有,变得一无所有、一贫如洗。(2)大部分灾区县、乡财政均缺乏自筹能力。被列入国家灾后重建规划范围的51个县(市、区)中,有15个属于国家扶贫开发重点县、28个属于省级扶贫开发重点县,这些县的县乡财政在正常年份都难以安排农村各项基础设施、公共服务设施、农业生产设施建设的资金,灾后自筹恢复重建资金实在勉为其难。(3)信贷渠道筹措重建资金举步维艰。灾区农村连片、大范围受灾,大量农户包括房子在内的主要财产毁于一旦,既导致民间的农户乡邻间信贷彻底瘫痪,也使得农户因缺少必要抵押品及有效担保而难以获得商业金融机构贷款。加之操作成本高、监管难、风险大,在没有财政补助、贴息的激励下,金融机构也不可能大范围向灾区农户发放贷款。
汶川地震灾后恢复重建还面临着可供借鉴的国内外成功经验十分缺乏的困难。我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一,积累了比较丰富的防灾减灾、抢险救灾、灾后重建的经验,也有比较丰富的地震灾后重建经验。但如此大规模的农村恢复重建,我们的经验仍然十分不足。1976年的唐山大地震后,恢复