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“公共使用”与“公共利益”的法律解读(1)
一、美国新伦敦市征收案①简介
新伦敦是美国康涅狄格州的一座小城市。前些年开始,该市经济走向萧条,失业率剧增,人口也大量流失。为推动经济复苏,1998年1月, 州政府批准发行债券,资助一家民间非营利实体“新伦敦开发公司”(NLDC)开展城市规划活动。同年2月,辉瑞医药公司计划在新伦敦投资建立研究机构。地方官员设想,以该研究机构和拟建的海岸警卫队博物馆为中心,对泰晤士河边地区进行商业开发。2000年1月,市政府批准了NLDC制订的涉及90英亩土地的综合开发计划,并委托NLDC作为开发代理商负责实施。同时,授权NLDC购买或征收私人财产。NLDC成功地议价购买了90英亩开发范围内的大多数房地产,但与另外一些业主(他们拒绝出售)的谈判受挫。同年11月,NLDC启动征收程序从而引发了本案。12月,苏泽特·凯洛等9个业主将新伦敦市及NLDC诉至当地高等法院,主张征收行为违反宪法第五修正案规定的“公共使用”(public use)限制。在高等法院作出禁止部分财产征收的裁决后,双方又上诉至康涅狄格州最高法院,而州最高法院认定了全部征收行为的有效性。接着,凯洛等向联邦最高法院上诉,主张市政府征收他们的财产用于私人经济开发是一种违宪行为。
2005年2月22日,联邦最高法院审理了本案。法庭辩论中,地方官员宣称, 为辉瑞公司新建研究大楼配套的开发项目将创造就业岗位、增加税收并促进长期不景气的地方经济,这有助于改善整个公共福利,因而符合联邦宪法规定的“公共使用”条件。但居民们及其代理律师认为,这种征收行为极不公平,只能损害财产权和分裂社会,要求法院予以阻止。一些法官也怀疑,政府能否为某个以经济增长为承诺的私人开发项目去征收某个人的住宅。他们甚至考虑推翻最高法院上一次(1954年)关于为私人开发行使征收权的重要裁决。该裁决认定,为消除“贫民窟或衰落区”(slums or blighted areas)而采取的财产征收行为可以构成“公共使用”因而是被允许的。法官金斯伯格认为,新伦敦市处在经济“不景气”(depressed )的情形中,还没有到经济“衰落”(blighted)的地步。居民们的代理律师布勒克也主张,1954年案中的那种城市衰败不同于目前新伦敦市经济不景气的情况。但法官肯尼迪认为,经济不景气地区可以很快沦为衰落区。
2005年6月23日,联邦最高法院的9名法官以5比4裁定,维持州最高法院的裁决,从而认定了一个城市可以为一项旨在振兴不景气地方经济的发展计划而征收私有财产。其法律意见书指出,新伦敦市拟采取的征收行为符合宪法规定的“公共使用”要求。
二、“公共使用”与美国的征收权限制
新伦敦市征收案主要涉及国家征收权。在美国有一个专门的法律术语“eminent domain”用来表述国家对私人财产(主要是土地及地上的房屋等附属物)的征收权。一般认为,美国宪法为征收权提供了最基本的法律依据。1791年通过的宪法第五修正案规定,“未经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产;未经公正补偿,不得以公共使用为由征收私人财产。”②据此,政府被允许以公平补偿作为交换来征收私人财产,但只能为了“公共使用”的需要。根据立法本意,宪法第五修正案与其说是对政府征收私人财产的授权,不如说是对征收权的限制。限制的目的是为了防止政府滥用国