关于建立公共部门成本会计的思考.doc

关于建立公共部门成本会计的思考.doc关于建立公共部门成本会计的思考
一、建立公共部门成本会计的意义

1. 从公共产品理论看,成本会计为公共部门确定公共产品的价格提供了依据,同时也有助于领导者进行经济决策。公共产品是指某人消费不能减少任何其他人消费的物品,其使用价值为全体消费者所有,而不能由个别消费者独占,具有非竞争性和非排他性。公共产品包括纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是不可分的整体物品,某人消费并不影响他人消费,不必付费;而准公共产品可分但又是整体的物品,某人消费会影响他人消费,其具有公共性,消费者必须付费,因此需要收取费用的公共产品通常是准公共产品。鉴于公共部门的非营利性质,对于收取费用的公共产品,按照成本补偿或部分成本补偿的原则来定价,可以避免乱收费。公共部门如公共企业也可能从事商业性活动,这时市场价格更可能被作为定价依据,但产品的成本信息对于改善管理水平仍然是有用的。某项公共产品是由公共部门来提供还是将其委托给私人部门生产,在做出这类选择之前,需要比较不同方案的成本。

2. 成本会计在某些方面弥补了现金制与应计制的不足。现金制会计侧重于个别拨款数与分配数,而不是规则的实际资源使用;应计制会计有助于提供这些资料但不完全,而是集中于主要的未偿债务及已取得而未支付的资源。政府预算的编制基础可以是现金制或应计制,而应计制预算是公共管理改革的一项重要内容。在经济合作与发展组织的29个成员国中,至少有11个国家在预算管理中部分采用应计制,新西兰、澳大利亚等国家已经或计划在大部分项目的预算中直接采用应计制。由于成本会计和应计制预算的计量基础相同,成本会计系统所生成的历史成本信息可以直接用来估计未来政府活动的成本支出,这为预算编制提供了极大的便利。此外,适时地将所发生的成本信息与应计制预算信息进行比较,也有利于加强预算控制、减少浪费。

3. 推行公共部门成本会计不但具有重大的经济意义,而且具有深远的政治意义。根据公共选择理论,公共部门是政府公共政策和公共项目的执行者,是效用最大化的追求者,而效用的大小又直接与预算拨款规模正相关,因此追求最大预算规模成为公共部门的目标。

由于公共部门的非市场性质,其为了争取更多的预算拨款,一方面不计成本,造成很大的浪费;另一方面,在编制预算时为了实现自身效用的最大化,其不顾本部门工作量是否增加,只是不断地证明本部门比别的部门更重要,以争取更多的预算。成本会计的推行,有利于精简机构、压缩人员编制、解决政府机构庞大臃肿问题,有利于培养和树立勤俭节约的风气、继承和发扬艰苦奋斗的优良传统,有利于优化公务人员知识结构、造就勤政为民的公务员队伍、提高政府效能,有利于减轻财政负担、改善财政状况。

二、公共部门推行成本会计面临的困难

1. 政府预算以现金制为基础,由预算基金而不是成本决定,预算才是惟一或主要被关注的,应计制政府会计推行的环境不理想。政府会计的应计制程度越高,对采用成本会计的支持力度就越大,因此完全应计制政府会计是最理想的。一些发达国家已经率先进行了应计制政府会计改革,但是除了澳大利亚、新西兰等少数国家外,大部分进行改革的发达国家的政府会计只是部分采用了应计制。对于包括我国在内的大多数发展中国家来说,将应计制引入政府会计仍是一项长期而艰巨的任务,这是因为实施应计制政府会计的条件相当苛刻,多数发展中国家并不具备这些条件。

2. 成本会计系统的建设是一项富有挑战性的工作,需要提高公共部门会计人员的素质。这主要是因为:①该系统既要满足众多管理需求,又要支持财务会计对成本数据的使用,兼顾这些信息要求会加大系统设计和安装的难度。②成本会计系统需要与其他管理系统以及财务会计系统进行信息交换,这也增加了成本会计系统的复杂性。根据新西兰的经验,如果在建立系统之前不能详细描述政府的要求而导致目标定位不明确,将来重新设计系统时会付出极其高昂的代价。③在公共部门中运用成本会计系统代价不菲,基于此,开发成本会计系统的国家通常只能选择性地使用成本会计。对会计人员而言,成本会计的推行不仅要求他们转变工作重心(从注重投入转向注重结果),还要求他们掌握来自于私营部门的成本会计技术并加以灵活运用,如果没有经过严格的培训,他们很难胜任这些工作。

3. 很多成本不能可靠地计量,即使成本已知,也缺乏有效的绩效评估标准。成本是为达到特定目的如生产产品或提供服务而消耗资源或承担债务的货币价值。但并非所有被耗用的资源都能准确计量和确认,比如自然资源的资产化问题。如果这个问题无法解决,从理论上来说,政府成本始终是有缺陷的。而要使成本会计信息更好地为以绩效为导向的新公共管理模式服务,需要将成本与绩效进行直接配比。绩效评估包括对产出和后果进行评估。相对于成本计量来说,绩效测量要难得多,对于规模庞大的政府机