试论环保执法的现实障碍及其法律对策.doc

浅谈基层环保执法的现实
障碍及其对策
南华县环境保护局石晓冬
摘要:我国基层执法的现实障碍主要表现在以下几方面:思想观念的滞后性;立法的模式和指导思想不能完全适应基层执法的现实要求;执法机构不健全,执法力量薄弱;部门的执法权限尚嫌不足,执法手段不够充分;行政干预现象普遍。基于此,本文提出了加强法制建设和提高执法能力的对策。
关键词:执法现实障碍对策
我国环境保护的重视始于1978年,***同志首先提出中国应制定环境保护法;1982年,中国将“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其它公害”写入《宪法》;1984年,中央将环境保护提到了“基本国策”的地位;1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》并进入实施,而现行的《中华人民共和国环境保护法》于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员第十一次会议通过并实施; 1997年《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”。到目前为止,国家已颁布环保方面法律有十多部、法规有几十部,已经形成了比较完整的环境保护法律法规体系。
虽然我国的环保法律体系已经基本形成,但是由于地方基层普遍存在环保管理机构不健全,管理制度不落实,人员和技术力量不足,环保先进仪器设备短缺的现象,加上地方政府的领导对环境保护和可持续发展的认识不足,往往采取“重视短期经济的发展,而牺牲长远的环境利益”的决策思维,进而干扰地方的环境行政执法,造成基层环境行政执法不到位,环保执法难的问题突出。因此,强化执法是环保工作中至关重要的环节,是我国各项方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。然而我国执法中还存在一些现实的障碍,在一定程度上影响了法制建设的进程,降低了部门行政执法的能力。针对这些现有的障碍,采取相应的对策,是环境保护工作的历史发展使然。
一、执法的主要现实障碍分析
1、思想观念的滞后性。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡、从依靠政策为主向依靠法律为主过渡的时期。在此阶段,首先,计划经济时期的一些做法的惯性作用依然存在。计划经济体制下,环保部门执法活动的总的指导思想是依靠政策、行政命令与指示办事。虽然我国已处于经济体制的转轨阶段,人们逐步认识到应向依法律办事过渡。但不能否认,目前在许多环保执法人员的心目中,政策、行政命令与指示的权威性远远大于法律的权威性;加之环保法律一直被许多人视为“软法”等因素。这就无形中为有些领导以言代法、以权代法开了方便之门。其次,市场经济体制具有一定的负面效应。应当指出,市场经济在很大程度上存在着盲目的利益导向,即人们在经济活动中的趋利性。人们往往从自身利益出发,追求眼前最大、最优的经济效益,较少从长远角度考虑环境效益。反映在有些领导意识中,即重经济轻环保,片面强调经济发展,甚至不惜牺牲环境来换取眼前的经济利益;对环保工作则漠不关心,既不重视环境保护部门的机构建设,也不重视对环境保护的财政投入。再者,广大民众的环保法制观念和环保意识还较为淡薄,远未普遍养成自觉遵守环保法律、法规的****惯。而且民众参与环境保护的积极性和热情普遍不高,也是不争之事实。可以说,以上是形成环保执法的
“地方保护主义”的主要原因。然而,“法律能否实施得好,关键在于有无至高无上的权威,受到信仰”,[1]即人们是否“坚信法律之中蕴藏着人的最高价值,坚信法是走向真、善、美的桥梁,坚信法能够(至少是部分地)决定社会的前途和人类的命运,坚信法律之于人有如生命一般重要。”[2]环保法律的实施莫不如此!
2、环保立法的模式和指导思想尚不能完全适应环保执法的现实要求。首先,环保立法中的部门本位主义思想十分严重,难免滋生“立法寻租”现象。实践中,我国环保立法通常由各部门分别负责起草。这就不可避免地导致一些部门在起草法律草案时,不从全局出发,仅着眼于本部门的利益,总是想方设法扩大本部门的权力,并试图以法律形式固定下来。正如原国家环保局副局长张坤民教授所言:“目前在立法的过程中,最难的是协调。部门之间存在争五权的现象,即争审批权、发证权、收费权、处罚权、解释权。”[3]基于此,笔者认为,部门立法在一定程度上造成了有关环保法律、法规缺乏衔接性与协调性,同时使得有关部门的执法权限交叉,甚至发生冲突、矛盾,人为地形成执法的
“密集地带”和“真空地带”。勿庸置疑,在目前的环保执法过程中,有关部门对有利可图的事项则互相争权夺利,对无利可图和难办的事项则互相推诿责任等现象的产生,与此是不无关系的。其次,我国环保立法长期以来贯彻执行的“宜粗不宜细”的原则性立法的指导思想造成立法的相对滞后性和欠操作性。主要表现在:其一,缺乏有关环境行政程序的专门性、系统性的立法。我国现行环保法律以实体法为主,程序法较少且多分散于各环保法律、法规之中。然而环保执法具有很强的