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1928: 国民政府的地方自治
“地方自治”在近代中国,是一种极为普及的政治思潮,无论是晚清的立宪派还是革命党;也无论是民初的进步党还是国民党,都对“地方自治”怀有浓厚的兴趣。改良派重镇梁启超说:“以地方自治为立国之本,可谓深通政术之大原,最切中国当今之急务”;革命党领袖孙中山则谓:“地方自治者,国之础石也,础不坚,则国不固。”
按孙中山的设想,国民党“革命”的最终目的,是实现全民民主;其路径,是军政→训政→宪政;而训政时期“唯一之要政”,就是“地方自治”,其操作模式,即以县为基本单位“分县自治”——按孙氏《建国方略》的描述,训政的概念是:“军政府授地方自治权于人民,而自总揽国事之时代”,期间,“地方自治权归之其地之人民,地方议会议员及地方官皆由人民选举。”
长期以来,大陆史学界流行一种很奇怪的论调,将国民党的“地方自治”区分为“孙中山的地方自治”和“蒋介石的地方自治”;高度赞扬前者,竭力贬低后者。在笔者看来,这种区别根本不存在,通观1928年国民政府所启动的“分县自治”的种种具体政策,完全以孙中山的《建国大纲》和《地方自治开始实行法》为指导思想。承认这一点,是客观评价国民党地方自治的前提。
孙中山:地方自治以县为单位,要“民治”不要“官治”
1918年7月,老同盟会会员李宗黄赴日之前,前往上海拜访孙中山,求教道:“政治的范围非常广泛,考察之时应从何着眼呢?”
孙中山建议他仔细考察一下日本的“地方自治”状况: “政治的基础在于地方自治。日本的市、町、村组织都很健全。日本之强,非强于其坚甲利兵,乃强于其地方组织之健全。要看,最好看看他们的地方自治。不过他们这种地方自治,官治气息很重,是不合乎吾党民权主义、全民政治的要求,但他们的某种精神和方法在训政时期却很可参考,所以仍然很有考察的价值。”
1923年,孙中山撰文反思之前的失败,则将没有搞“地方自治”视作最主要的原因。孙氏说:
“军政时期及训政时期,所最先著重者,在以县为自治单位,盖必如是,然后民权有所托始,主权在民之规定,使不至成为空文也。今于此忽之,其流弊遂不可胜言。第一,以县为自治单位,所以移官治于民治也。今既不行,则中央及省仍保其官治状态,专制旧习,何由打破?第二,事之最切于人民者,莫如一县以内之事,县自治尚未经训练,对于中央及省,何怪其茫昧不知津涯。第三,人口清查,户籍厘定,皆县自治最先之务。此事既办,然后可以言选举。今先后颠倒,则所谓选举,适为劣绅,土豪之求官捷径,无怪选举舞弊,所在皆是。第四,人民有县自治以为凭藉,则进而参与国事,可以绰绰然有余裕,与分子构成团体之学理,乃不相违。苟不如是,则人民失其参与国事之根据,无怪国事操纵于武人及官僚之手。以上四者,情势显然。临时约法,既知规定人民权利义务,而于地方制度,付之阙如,徒沾沾于国家机关,此所谓合九州之铁铸成大错者也。”
在孙中山的设计里,“地方自治”的实质内容有二:
1、以县为单位——这和民国初年大批地方军阀热衷于“联省自治”很不同。在孙中山看来,搞“省自治”,一则极可能变成搞“省割据”,最终威胁到国家的统一;二则“省自治”很难落实到地层民众当中去;“县自治”则不然,不但与底层民众更贴近,而且可以起到架空“省割据”的效果。
2、要“民治”不要“官治”——“地方自治”的终极目的,是实现主权在民。按《国民政府建国大纲》的规