国有资本经营预算的“公共性” 解读及制度完善.doc

国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善
顾功耘胡改蓉
(顾功耘,华东政法大学经济法学院教授、博士生导师;胡改蓉,华东政法大学经济法学院讲师、法学博士上海 200042)
摘要:国有资本经营预算作为国家财政预算的重要组成部分,无论是基于市场经济体制下“公共财政”
的考虑还是基于国有资本的功能定位,都应以“公共性”为其首要目标。这种“公共性”应与政府一般预算
的“公共性”相区别,并以我国国情为基础进行合理界定;同时,通过预算目标的设计以及预算收支结构的
具体调整使得这种“公共性”得以彰显和维护;最后,借助科学、合理、可行的预算程序尤其是编制程序对其
予以制度保障。
关键词:国有资本经营预算国有资本公共财政公共性
对于国有资本经营预算究竟是以营利性为目标还是以公共性为追求,《中华人民共和国预算法》(以下
简称《预算法》)及其实施条例、《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)、《国务院
关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《意见》)等法律、法规均未作出明确的规定。最近公布的
《预算法修正案(草案二次审议稿)》也仅在第 4 条将国有资本经营预算列为复式预算体系的基本构成之
一,但对其功能定位却未予明确。对此,学术界有不同的认识。其中,不少学者认为,应将营利性作为国有
资本经营预算的基本特征,并以此为基点进行具体制度设计。①然而,无论是基于市场经济体制下财政制
度本身的“公共性”价值取向还是基于国有资本的“公共性”职能定位,明确国有资本经营预算的“公共性”
并将其作为预算的首要价值目标,才是制度发展的应然方向。
一、国有资本经营预算“公共性”之探源
(一)国有资本经营预算的“公共财政”属性
对事物性质的认识是制度设计的逻辑基点。关于国有资本经营预算的性质,理论界基于对其与政府
财政预算关系的认识不同,主要形成了两种学说,即“独立说”②和“包含说”③。笔者认为,相对而言“包含
说”较为合理。“独立说”的认识误区在于对“公共财政”作了狭义的理解,即将其局限于国家凭借政治权力
进行分配的活动领域,使其等同于政府的一般财政,人为地缩小了“公共财政”的范围。如此一来,国有资
本经营预算显然不能纳入其中,只能成为与公共预算并列的预算机制。
实际上,财政历来就是国家财政,是基于国家权力并为实现国家职能而进行的分配活动。如果说传统
的国家理论是以社会管理为重心,那么,“随着经济和社会发展的演进,政府与市场、公与私的融合度不断
加强,国家职能实际已经产生了变化,除承担社会管理职能外,经济职能得到空前强化,受经济属性的嵌入
与公私融合的驱动,国家开始深度融入市场机制,成为经济与社会发展中的‘内生因素’”,④“经济国家”的
基金项目:国家社会科学基金资助项目(2AFX011)
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法商研究

2013年第 1期(总第 153期)
特性日渐明显。在我国,基于庞大的国有资产规模以及政府主导型市场经济的特点,国家对于经济的管理
职能更为突出。与此相应,我国的财政体制就更加强烈地体现出“政治权力属性的分配”与“财产权力属性
的分配”的二元色彩。有学者准确地将其界定为“一体五重”关系,即“一个主体(国家或政府)、两种身份
(政权行使者、国有资产所有者)、两种权力(政治权力、财产权力)、两种职能[社会管理、经济(含国有资产)
管理]、两种分配形式(税收、国有资产收益)、两种分配关系(税收征纳、利润上缴)”。⑤
由于财政分配本身就具有公共性,而市场经济条件下的国家财政更是以公共财政为基本发展方向,因
此,当国家财政本身既包括政治属性的分配又包括经济属性的分配时,公共财政自然应当将两者都涵盖其
中。相应的,国有资本经营预算应属于公共财政预算的一个重要组成部分,而不能是一个与之相并列的范
畴。国际货币基金组织关于财政收入和支出的统计口径实际上也体现了这种思想。依其规定,财政收入
主要包括四种来源:税收和政府部门实行的其他强制性转移、来自资产所有权的财产收入、出售商品和服
务以及从其他部门得到的资源转移;同时,财政支出的统计口径也相应涵盖了资本性的支出内容。⑥
由上可见,国家的双重身份和双重职能决定了国家所进行的财政活动必然包含两个领域:一是提供包
括履行行政职能在内的社会公共事务所需要的财力,二是宏观经济管理及国有资本的收益分配。二者共
同体现着国家财政的“公共性”特点。
(二)国有资本经营预算“公共性”与政府一般财政预算“公共性”之厘定
虽然在理论上,国有资本经营预算体现的是国家基于财产所有者的身份进行的收支活动,而政府一般
财政预算是国家基于社会管理者身份进行的收入再分配,但在我国,由于《预算法》对预算收支项目的分类
欠科学