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论中国城市建设中公共利益的界定
——从几起房屋拆迁纠纷谈起
山东重诺律师事务所崔志光
内容摘要:随着我国城市化进程的加快,城市的建设也在紧锣密鼓地进行。进行城市建设不可避免的会对公民的个人利益产生影响,在公共权力和私人权利的冲突与碰撞中,公共利益成为对私人权利进行限制的合法依据,对公共利益进行界定具有重要意义,但公共利益概念的不确定性又为公共利益的界定带来了困难。本文先从几起房屋拆迁纠纷谈起,再阐明了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有关公共利益的规定,并分析了其优点与不足,最后又进一步对如何界定我国城市建设中的公共利益提出建议,旨在为我国城市建设提供一些有益的启示。
关键词: 房屋拆迁城市建设公共利益界定
长期以来,政府部门和居民间的房屋拆迁纠纷时有发生,2011年1月21日,国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行,对恶性房屋拆迁纠纷起到一定的遏制作用。《条例》明确规定,为了公共利益的需要,由市、县级政府作出征收决定。公共利益是房屋征收与补偿的前提和基础,如何界定房屋征收中的公共利益就显得尤为重要。下面先从几起房屋拆迁纠纷谈起。
据人民网转载《新京报》的一篇文章,[1]2009年11月29日晚,成都市金牛区居民唐福珍因伤势过重,经抢救无效死亡。
在此16天前,她因阻止有关政府部门拆迁而站在楼顶抗争,最后泼上汽油用打火机自焚。地方政府将该事件定性为暴力抗法。另据《南方都市报》报道,[2]政府部门采取强行拆迁的依据是唐福珍居住的房屋系违法建筑,认定唐福珍等人暴力抗法的理由是他们投放燃烧瓶,并拿木棒阻止拆迁。唐福珍家人的说法是城管人员凌晨采取拆迁,并使用暴力手段。
唐福珍自焚惨案的发生,令人心痛,也暴露出在拆迁纠纷中公共权力和私人利益之间的激烈矛盾与冲突。政府部门强行拆迁的原因是政府为建污水厂配套工程,进行市政道路建设,而唐家房屋未办理用地手续,也是事出有因,用地手续是由村委会负责办理,由于种种原因一直没有办理下来。基于上述原因,政府也同意适当补偿,但双方一直未就补偿金额达成一致意见。在政府部门强行拆迁过程中,才发生了上述惨案。唐福珍自焚事件后不久,北京大学法学院的五位教授以公民名义致信全国人大常委会,建议废止或修改《拆迁条例》相关条款。
而即使在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后,拆迁纠纷仍然存在。2011年4月22日,湖南株洲司法强拆过程中发生了自焚事件。株洲市为建设职业技术学院而征收土地,汪家正等10户居民以补偿标准太低为由拒绝搬迁。在协商未果并下达《限期腾地通知书》后,
株洲市国土资源局提出申请,株洲市中级人民法院受理后,移送株洲市荷塘区人民法院强制执行。在荷塘区人民法院强制拆迁过程中,汪家正为阻止拆迁在自家房顶上自焚。事发后,法院中止了强制拆迁程序,全力救治伤者。[3]
公共利益的含义及界定公共利益的意义
以上几例房屋拆迁纠纷,情况有所不同,但拆迁人强行拆迁均是以公共利益的名义,那么何为公共利益,如何界定公共利益呢?
公共利益既是政治学的重要概念,又是法学的重要的概念。无论是在学说还是在判例上,它一直被世界各国作为一般法律所追求的基本目标,并且是国家公共权力行使过程中不可或缺的一个基本要素。
公共利益一词,广泛出现于我国的法律法规中,具体如下:2004年《宪法修正案》第七条规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用,并给予补偿。我国《物权法》第七条规定,物权的取得和行使,应当遵守法律尊重社会公德,不得损害公共利益和他人的合法权益。该法第四十二条规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。该法第一百四十八条规定,建设用地使用期限届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。
《土地管理法》第58条规定,国家为了公共利益需要使用土地的,可以收回国有土地使用权,为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,也可以收回国有土地使用权。
但目前法律法规对公共利益的概念还没有一个明确的界定。按照马克思的观点,公民权利形成的利益基础,包含着社会成员的个体利益和群体利益两部分,群体利益是社会成员的共同利益,即公共利益。可见公共利益是社会成员所共有的,是每个成员都能直接享受到的,此外,公共利益与商业利益相区别,具有非营利性质。举例来说,机场、公路、公立医院、公立学校等,即是为了公共利益所设。根据以上分析,笔者试对公共利益作如下定义:是社会成员共有并且能够直接享受到的非商业性的权利和益处。
法律虽然对公共利益的规定形式不同,但都规定国家可以基于公共利益对个人利益进行一定的限制。如果不对公共利益进行界定,必然导致公共利益滥用,有些部门会以公共利益