论行政机关提起态环境损害赔偿诉讼的正当性与可行性.doc

论行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的正当性与可行性摘要:行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的正当性,源于它是行政权与司法权相互配合从而履行国家环保义务、实现环境保护目标的实践。建立完善生态环境损害赔偿制度应当立足司法实际需要,通过行政权与司法权在诉讼各阶段的合理配置,使行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼获得更高效的判决、更有力度的执行。为此,应当完善诉讼的提起与推动、判决的做出与执行等全过程制度建设。关键词:生态环境损害;赔偿权利人;行政权;司法权中图分类号:D9226文献标志码:A文章编号: 1008583105008208 2015年12月,中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,将生态环境损害①赔偿权利人确定为经国务院授权的试点地方省级政府。行政机关作为生态环境损害赔偿权利人是否具有正当性,这是构建生态环境损害赔偿制度应回答的问题。行政机关如何行使赔偿权利人的职责,也直接决定生态环境损害索赔的评估鉴定、赔偿修复、资金使用等后续工作的开展。本文针对这一问题面临的主要理论争议和现实质疑展开分析,并尝试结合司法实践的需要和立法者的意图,探讨行政机关提起生态环境损害索赔诉讼的具体实施机制,为《试点方案》的实施建言。一、对行政机关提起生态环境损害索赔诉讼的理论争议与现实质疑让行政机关成为生态环境损害赔偿权利人的改革主张并非凭空而来,《海洋环境保护法》第90条第2款②为依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出生态环境损害赔偿要求提供了法律依据。当然,由行政机关提起生态环境损害赔偿不会因既有规定和司法实践就有了正当性;反而一些效力�蛹督系偷墓娑ㄒ约笆导�中暴露的问题,常常成为质疑行政机关提起生态环境损害赔偿的研究者们所指责的内容。质疑之一:行政机关提出生态环境损害赔偿缺乏有力的法理依据支持行政机关提起生态环境损害赔偿的学者认为,城市土地、森林、草原、矿藏、水流、渔场等自然资源属于国家所有,检察机关、公民个人、公益组织、特定的行政机关都可以从维护国家所有权的立场对破坏环境资源的行为提起公益索赔[1]。反对者则认为,维护国家所有权不足以成为行政机关享有起诉权利的法理依据。一方面,行政机关基于国家所有权提起的诉讼难以明确是“公益”还是“私益”性质[2]。虽然环境利益属于广泛意义的公共利益,但依据所有权这一“物权性权利”提起的诉讼带有明显的私益救济特点,类似于私人对其所有的财产遭他人毁损的救济。这就造成行政机关提起的损害赔偿诉讼并不必然适用公益诉讼的相关制度,而传统的民事侵权理论也难以给行政机关的原告主体一个符合侵权行为追责逻辑的解释[3]。另一方面,土地、森林、草原、水流、海域等不仅具有资源要素属性,还具有环境要素属性,它们是一定范围生态系统的重要组成部分。作为经济资源,这些要素可以归国家所有,但法律并未规定国家是生态环境的所有者。蔡守秋教授就认为,大气、水流、海洋、森林和荒地等环境和资源是不特定的多数人可以非排他性使用的“公众共用物”,应当排除私人所有或政府管理的权力限制[4]。从以上两个方面的质疑来看,行政机关以国家所有权为基础提出生态环境损害赔偿在法理上的依据并不那么有力。质疑之二:行政机关作为生态环境损害赔偿诉讼的原告将造成行政权与司法权的错位行政机关作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼,“使得在环境公共利益事务上实际上衍